土地出讓金問題須從根上治

【治理土地出讓金問題，不僅要解一時之弊，更需要著眼于長遠。把改革進行下去，土地出讓金積弊自可迎刃而解】

全國首次針對土地出讓金展開大范圍審計之際，土地出讓金管理再度引發(fā)關(guān)注。國土資源部數(shù)據(jù)顯示，全國土地出讓價從2001年的1296億元，到去年首次超過4萬億元，13年間增長超30倍，總額累計19.4萬多億元。然而，這近20萬億元的巨額資金，多數(shù)處于“封閉運行”，導(dǎo)致違規(guī)不斷、腐敗滋生。這也可以從2008年和2010年對部分地區(qū)土地出讓金的審計報告中得到證實。

土地出讓金管理中的問題，不是缺乏制度的結(jié)果，而是制度得不到遵守的結(jié)果。土地出讓金的管理和使用，土地管理法、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》《國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》《新增建設(shè)用地土地有償使用費收繳使用管理辦法》《關(guān)于進一步加強地方政府性基金預(yù)算管理的意見》等法規(guī)，均對其作了規(guī)范，其中，“收支兩條線”、強化與公共財政預(yù)算的協(xié)調(diào)和銜接，是基本要求。

然而，制度再“豐滿”也抵不過現(xiàn)實運作中的“骨感”：做假賬減少固定支出者有之，不納入地方基金預(yù)算管理者有之，侵吞挪用者有之，且絕非個別現(xiàn)象。

不遵守制度，誠然有制度紕漏和不法者借機尋租的因素，但更根本的原因，在于土地出讓金這本賬上，在記錄地方預(yù)算外主要收入的同時，還“記錄”了沉重的地方利益訴求，以及多年形成的地方治理慣性。既要發(fā)展經(jīng)濟又要發(fā)展公共服務(wù)，是地方治理的兩大要務(wù)。而經(jīng)濟增長模式單一導(dǎo)致地方財政來源單一，限制了地方的治理空間。面對越來越繁雜的地方事務(wù)和剛性公共支出，依靠土地差價補充地方財政收入，充分利用地方債務(wù)平臺，成為不少地方的共同選擇。無論是地方治理義務(wù)還是履行還債義務(wù)，客觀上對土地出讓金的管理構(gòu)成了挑戰(zhàn)。

而在主觀層面，不少地方預(yù)算管理水平仍然較低，對本應(yīng)納入基金預(yù)算的土地出讓金更是缺乏科學(xué)管理的認識，加之地方用錢決策尚未與人大等機構(gòu)形成機制化的協(xié)調(diào)模式，因此土地出讓金常常游離于監(jiān)管之外。

可以說，土地出讓金亂象集中顯現(xiàn)了地方財權(quán)事權(quán)不統(tǒng)一、預(yù)算管理滯后、決策機制不科學(xué)等弊端。因此，從根上革除弊端，才能讓土地出讓金變成明白賬。

首先，要把治理土地出讓金問題與正在深入推進的財稅體制改革結(jié)合起來。新一輪財稅體制改革，其著重點就是對央地關(guān)系的適度調(diào)整，盡可能實現(xiàn)地方財權(quán)和事權(quán)的相對統(tǒng)一。一旦地方能夠獲得長期穩(wěn)定、與其管理事務(wù)相當(dāng)?shù)呢斦杖耄敲磳τ谕恋刎斦囊蕾嚩染蜁p輕，土地出讓金專款專用、陽光化使用的環(huán)境就可形成。

土地出讓金問題還反映出加快修訂預(yù)算法的現(xiàn)實需要。提高預(yù)算編制和實施的科學(xué)性，是預(yù)算法修法的核心，地方基金預(yù)算如何實現(xiàn)與財政預(yù)算的協(xié)調(diào)，能否讓人大對基金預(yù)算實施全程監(jiān)督，土地出讓金將是一個重要考核標(biāo)準(zhǔn)。

土地出讓金存在的問題也呼喚著地方治理的優(yōu)化。在地方獲得更多財權(quán)的前景下，怎樣讓權(quán)力得到規(guī)范，怎樣提高地方花錢的決策水平是一個重大課題。明確事權(quán)，同樣是深化改革的重要內(nèi)容。

治理土地出讓金問題，不僅要解一時之弊，更需要著眼于長遠。針對土地出讓金展開大范圍審計，是創(chuàng)造改革環(huán)境的先手，而在相關(guān)領(lǐng)域的持續(xù)改革，則是勝負手。把改革進行下去，土地出讓金積弊自可迎刃而解。