審計土地出讓金意義不只是推進反腐

【如果能根除土地財政腐敗的土壤，遏住地方政府隨便花錢和收錢的沖動，房地產市場的理性回歸將是水到渠成之事。】

日前，為期3個月的首次土地財政“家底”審計，正式拉開序幕。從8月中旬開始，國家審計署將對過去6年地方土地出讓收支、土地征收、儲備、供應、整治、耕地保護及土地執法等情況進行審計。其中，從2008年到2013年6年間，地方政府總計約15萬億元的土地出讓金，將成為審計重點之一。（8月21日《第一財經日報》）

事實上，在2007年、2009年和2011年，審計署對部分地區的土地出讓金，曾經做過一些審計工作。但近幾年，地方政府違規、變相減免土地出讓金、用地單位拖欠土地出讓金、部分土地出讓金未納入基金預算管理等問題，并未因為審計而消減。相反，隨著土地出讓金規模越來越龐大，這些問題引發的社會矛盾與日俱增。

作為審計“頑疾”的土地出讓金，本屬于政府性基金收入的一種。按照土地作為公共資源的基本屬性，以及財稅收入“取之于民、用之于民”的原則，巨額土地出讓金必須回答“從哪里來，到哪里去”的問題。這不僅涉及地方財政安全，同樣關系著社會公眾的民生福祉。

但問題是，在地方追求GDP增長的指揮棒下，巨額的土地出讓金不僅成為各方監管的漏洞，甚至地方政府為招商引資，在土地出讓金上大做文章，或采取欠征、少征、漏征土地出讓收入，或采取先征后返、以各種名義進行補貼等方式違規減免土地出讓收入，或是空轉、虛增土地出讓收入。這當中，又夾雜著大量的權力尋租和利益輸送，也因此讓一些基于土地的產業成本被推高。最為明顯的，便是非理性增長的房地產行業。據此前的報道，土地成本占據房地產開發商項目成本的近6成，顯然，房價的高低與地價的高低緊密相關。

于是，此次對土地出讓金的審計，加上此前中央巡視發現的腐敗問題中土地財政和房地產赫然在列，讓人們不得不以反腐的視角，來看此次審計土地出讓金。

當然，在反腐力度持續加大的趨勢下，通過對土地出讓金的審計，繼續完成拍“蒼蠅”、打“老虎”的反腐工作，規范地方政府的權力行為，扭轉地方政府“賣地為生”的發展思路，自然也是情理之內和預料之中的事情。但是，倘若僅僅以反腐來看此項審計工作，則將會湮沒審計土地出讓金的真正意義。

土地出讓收入之所以能夠作為地方政府的“第二財政”，根源在于1994年實施的分稅制。按照分稅制的劃分，地方財稅收入的大部分，將上繳到中央，而留給地方的那部分財稅收入，即便加上中央對地方的財政轉移支付，仍不足以讓地方政府有足夠的資金，來完成對社會各項建設的任務。尤其是推出GDP政績考核之后，捉襟見肘的地方政府，只能以出賣土地的方式來獲取建設資金，但與此同時，形成了官員為政之中“寅吃卯糧”的惡性循環，進而地方政府債臺高筑。

在依賴土地財政的地方經濟尚未出現大問題之時，對土地出讓金“摸家底”，除了搞清楚腐敗的問題，更重要的便是要摸清楚寄生于土地財政之上的財權、事權，以及因此產生的行業風險，比如，影響經濟發展和社會安定的房地產市場的整體風險。

只要“家底”摸清楚了，才能較快地擬定應對策略。因審計土地出讓金，或將出臺的應對策略，很有可能便是分稅制的改革——按照財權與事權的統一，重新理順中央與地方的財稅分配關系。

正如國家審計署審計長劉家義所言：“有些問題是因體制性障礙或制度上的漏洞產生的，而完善體制、機制需要一個很長的過程，是不可能一蹴而就的。”也因此，要徹底遏制土地財政導致的權力腐敗、地方債務危機以及房地產市場的泡沫化，則必須堵上體制性的漏洞。

如果按照此思路，可以預見的是，財權、事權重新分配后，將能夠調動中央、地方兩個積極性，根除了土地財政腐敗的土壤，遏制住地方政府隨便花錢和收錢的沖動，那么房地產市場的理性回歸，也就是水到渠成的事情了。而這，更契合審計作為保障國家經濟社會健康運行的一個“免疫系統”的出發點。