土地財(cái)政審計(jì)為分稅制改革打前站

從本周開始，全國土地財(cái)政將迎來首次比較全面的“摸家底”式的全面審計(jì)。據(jù)悉，這次耗時(shí)兩個(gè)月的專項(xiàng)審計(jì)由國務(wù)院牽頭，審計(jì)范圍一直下伸到縣級(jí)，主要針對(duì)2008年到2013年這五年內(nèi)的土地管理和利用情況，涉及財(cái)政、國土資源、住建、發(fā)改委、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等多個(gè)系統(tǒng)。

土地財(cái)政之所以能夠長期保持火熱，以至成為一個(gè)焦點(diǎn)話題，關(guān)鍵在于它是利用政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)所具有的強(qiáng)大的支配權(quán)、干預(yù)權(quán)所形成并壯大的，而這種在權(quán)力作用之下所產(chǎn)生的現(xiàn)象背后，存在著權(quán)力的“尋租”空間。因此，在目前反腐力度持續(xù)不減的背景之下，國務(wù)院對(duì)土地財(cái)政所展開的審計(jì)，很容易讓民眾產(chǎn)生通過審計(jì)揭露出“蒼蠅”甚至“老虎”的想象。毫無疑問，清查各地土地領(lǐng)域所存在的權(quán)力“尋租”和腐敗現(xiàn)象，是此次土地審計(jì)的一個(gè)重要內(nèi)容。但是，如果把審計(jì)理解為僅僅是國家展開的一次“拍蒼蠅”、“打老虎”行動(dòng)，顯然又是低估了此次審計(jì)的意義。

土地財(cái)政，是輿論對(duì)地方政府將賣地作為壯大其財(cái)政資金規(guī)模的一個(gè)重要手段的概括，它所承載的內(nèi)容比較豐富，也比較沉重。土地財(cái)政在最近幾年愈演愈烈，對(duì)我國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了重大影響。一方面，地方政府對(duì)土地財(cái)政的需求迅速推高了房價(jià)，倒逼中央政府展開了被稱為“史上最猛”的房地產(chǎn)調(diào)控；另一方面，在土地財(cái)政開始出現(xiàn)收縮的時(shí)候，地方債的“異軍突起”又給地方財(cái)政的平穩(wěn)運(yùn)行增加了新的不確定因素。

因此，通過對(duì)土地財(cái)政的“摸家底”，對(duì)土地財(cái)政的形成原因和其對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行帶來的不良影響，為下一步的改革尋找到合理有效的切入點(diǎn)，應(yīng)該是此次審計(jì)最重要的目標(biāo)。

地方政府之所以對(duì)賣地有很高的積極性，從表面上看是房地產(chǎn)市場建立后，地方政府將其作為拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長的一個(gè)工具來使用，以至通過不斷的賣地來推動(dòng)房地產(chǎn)市場的發(fā)展。

但除此之外，還有一個(gè)同樣重要的原因是在20年前的分稅制出臺(tái)以后，央地兩級(jí)政府的財(cái)政資金統(tǒng)一由中央分配，在這20年中，地方政府的事權(quán)不斷擴(kuò)大，但其財(cái)政資金分配比例卻未能相應(yīng)提高，導(dǎo)致日益窘迫。在這種情況下，中央政府對(duì)地方政府的土地財(cái)政事實(shí)上采取了默認(rèn)的態(tài)度，允許地方政府通過賣地來彌補(bǔ)其財(cái)政資金的不足，在土地財(cái)政高峰時(shí)期，有的地方政府通過土地財(cái)政得到的收入居然能夠達(dá)到政府所有財(cái)稅收入的一半。而在前幾年的房地產(chǎn)調(diào)控中，出臺(tái)的調(diào)控政策盡管很嚴(yán)厲，卻始終未曾觸及土地財(cái)政制度，這也是調(diào)控長久未收到效果的一個(gè)根本原因。

因此，要解決土地財(cái)政的根本問題，關(guān)鍵在于對(duì)目前的分稅制進(jìn)行改革，建立起地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的制度，為地方政府?dāng)[脫對(duì)土地財(cái)政的過度依賴提供條件。最近兩年，中央政府也已經(jīng)看到了土地財(cái)政的問題，并且開始允許地方政府通過發(fā)行地方債來解決這個(gè)問題。但是，地方政府發(fā)行地方債，需要有剛性的債務(wù)償還機(jī)制來做保證，因此它并不是解決這個(gè)問題的上佳方案。最為重要的還是進(jìn)行分稅制改革。今年6月，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議已經(jīng)通過了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，我認(rèn)為，在這個(gè)重要時(shí)刻，對(duì)土地財(cái)政進(jìn)行全面審計(jì)，為分稅制改革提供基礎(chǔ)性條件，是十分重要的一個(gè)步驟。只有把這個(gè)“前站性”工作做好了，通過審計(jì)不僅揭露出寄生于土地財(cái)政的腐敗官員，還應(yīng)對(duì)這種制度所產(chǎn)生的后果建立起深切的共識(shí)，分稅制改革才能夠順暢地推進(jìn)。