20萬億土地出讓金不能是糊涂賬

【光靠審計，只能治標難以治本。審計本身應從土地出讓金制度深入到土地制度和分稅制層面，成為深化改革的臺階。】

全國將首次針對土地出讓金展開大范圍審計的消息引發關注。國土資源部數據顯示，全國土地出讓價款從2001年的1296億元，到去年首次超過4萬億元，13年間增長超30倍，總額累計20萬億元。然而，記者采訪發現，支撐地方財政“半壁江山”的土地出讓金，長期以來“封閉運行”，從而導致違規不斷，腐敗滋生。

土地出讓金亂象，早在審計署2008年和2010年的兩次專項“體檢”中就部分得到證實，土地市場中更是一直在透射其弊。長期以來得不到矯正，表面看是土地出讓金管理脆弱，但實際上，對土地出讓金并不缺少剛性的制度約束。土地管理法、物權法、關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知、國有土地使用權出讓收支管理辦法等，既對土地出讓金的使用范圍作出了明確規定，也對土地出讓收支“兩條線”管理作了明確規定。但是，土地出讓金仍能游離于監管之外，總在體制外循環，這表明，從管理制度層面找不到土地出讓金亂象的根源，還需從更深層面探索巨額土地出讓金得不到善治的原因。

從根本上看，土地出讓金亂象集中反映出的是土地出讓金制度本身的弊端、地方治理的滯后以及財稅制度設計與地方治政現實的不盡兼容。

一方面，土地出讓金制度本身存在需要完善之處。土地出讓金是土地使用環節市場化的標志，而在征地環節卻仍采取計劃經濟式的做法。這導致土地出讓金的性質難以認定：如果說土地出讓金是地租，那么市場化的通用做法是依據出讓年限分期征收。目前采取的一次性征收辦法，又更像是征稅。性質不清，給了土地出讓金管理過大的操作空間，導致將土地出讓金納入地方基金預算管理流于形式。

另一方面，由于土地出讓金披了市場化外衣而有計劃式內涵，這等于鼓勵地方盡可能以計劃式的方法征地，同時以市場化的方式出讓，以此獲得巨額利益。這種可把握的模式盡管導致地方治理容易出現社會矛盾，但在地方治理水平較低的情境中，以各種方式獲得并使用土地出讓金幾乎不可避免。

最重要的是，隨著公共財政在財政支出中的占比迅速增加，地方治理中的公共性義務也在增加。地方財政既要滿足越來越多的公共服務需求，又要滿足經濟增長的政績需求，財權和事權不匹配，迫使地方先追求財，再滿足事。

盡管土地出讓金對盤活存量土地、有效開發土地資源作用顯著，但對其存在的弊端不能再視而不見，因為土地出讓金來自企業和公民對土地使用權的購買。中斷多年后，審計署首次大范圍對土地出讓金進行審計，表明了來自政策面的態度。然而光靠審計，只能治標難以治本。此前兩次對部分地區的專項審計，盡管查出了許多問題卻無法扭轉土地出讓金亂象，已經表明了這一點。

土地出讓金不能總是糊涂賬。審計本身應從土地出讓金制度深入到土地制度和分稅制層面，成為深化改革的臺階。而審計目標是既對地方事權予以更剛性的規范，同時又賦予地方更多的財權。如此，才能使土地出讓金亂象得到根本治理。

本報特約評論員 徐立凡