戶籍制度改革的關鍵是利益分配

【二元戶籍管理制度已成為我國生產力發展的重大阻礙，改革再難也要推進下去。國家必須加大財政投入，以保障利益再分配順利進行，同時還必須要有足夠的耐心和定力來持續這個過程，讓不斷提高的城鎮化水平成為戶籍改革最好的催化劑。】

國務院昨天公布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，提出建立城鄉統一的戶口登記制度。《意見》明確，我國將逐步取消農業戶口與非農業戶口性質區分，統一登記為居民戶口。這標志著實行了半個多世紀的“農業”和“非農業”二元戶籍管理模式將退出歷史舞臺。（相關報道見A5、A6、A9版）

此次戶籍制度改革力度之大前所未有，《意見》將是今后一個時期指導全國戶籍制度改革的綱領性文件。此次改革也承載著一個具體任務，就是要努力實現1億左右農業轉移人口在城鎮落戶。戶籍制度改革與城鎮化的密切關系，從4個多月前有關部門發布的一則政策“預告”中可見一斑——今年3月，《國家新型城鎮化規劃》公布，公安部有關負責人當時表示，我國新型城鎮化建設正式啟動，戶籍制度改革作為新型城鎮化配套政策之一，預計將很快出臺。

戶籍制度改革是新型城鎮化的配套政策，但改革的意義卻遠不止“配套”那么簡單。自1958年，《中華人民共和國戶口登記條例》正式實施起，我國逐漸形成了建立在農業和非農業兩種戶口基礎上的二元社會。二元戶籍制度是計劃經濟時代的產物，發展至今已成為經濟社會發展的阻礙。二元戶籍阻礙了城市發展和農業現代化，不利于農業人口城市化順利進行。同時，嚴格的戶口遷移規定大大限制了公民正常遷移的需要，被社會廣為詬病。

二元戶籍制度以戶口登記為依據，形成城鄉分割的勞動就業、社會保障體系。二元戶籍制度給城鄉之間帶來了巨大權利和保障的差別，甚至演化出“同命不同價”的社會悲劇。根據相關司法解釋，賠償金計算的主要依據是城鎮或農村居民人均收入。于是，在一些刑事案件或意外事故中，受害者由于城鄉戶籍“出身”不同，各自得到的傷殘或死亡賠償金相差一倍甚至更多。

二元戶籍管理制度中附加了過多的社會管理功能，從社會保障到教育、醫療、住房等福利待遇，往往都與居民的戶籍有關。戶籍利益無處不在，戶籍也因此失去了本來面目，成為社會福利待遇的載體。建立城鄉統一的戶口登記制度，這一改革的難點就是，如何逐漸剝離與戶籍相掛鉤的諸多社會福利，推動實現公共福利均等化。這次戶籍制度改革目標之一，是實現1億左右農業轉移人口及其他常住人口在城鎮落戶。這1億人口目前已經基本工作生活在城鎮，如果其他經濟社會配套未能有效銜接，僅將他們的戶口一元化，這樣的戶籍改革是沒有意義的，也是不會被群眾接受的。

此次戶籍改革能否順利達到目的，取決于各種配套措施及社會福利能否普惠新來的落戶者。即將落戶于城鎮的1億人，他們需要享受當地各種城鎮基本公共服務，包括就業服務、基本養老、基本醫療衛生、住房保障以及子女義務教育等。公共福利均等化的實現，是戶籍制度改革成功的必要條件，也是一次重大的利益再分配。政府的財政投入則是實現這次利益分配的主要保障。

戶籍制度改革中利益分配的重要性，還表現在大城市與中小城市之間。近年來，不少中小城市實際上已經放開了落戶政策，但效果不佳，并沒有吸引到足夠的農村轉移人口前來落戶。中小城市缺乏吸引力，是其市政基礎設施和公共服務設施建設方面不足造成的。從國外經驗看，很多大企業總部、著名大學都分布在中小城市，這是因為相關城市擁有良好的市政基礎設施以及優秀的教育、醫療等公共資源。我國應該突破一些體制機制的障礙，把各種優質資源向中小城市傾斜。這種資源傾斜也是利益的重新分配，對戶籍改革將起到重要推動作用。

戶籍改革是事關公眾利益的重大社會問題。長期以來，戶籍制度改革進展較為緩慢，改革之難在于其涉及重大利益調整。然而，二元戶籍管理制度已成為我國生產力發展的重大阻礙，改革再難也要推進下去。國家必須加大財政投入，以保障利益再分配順利進行，同時還必須要有足夠的耐心和定力來持續這個過程，讓不斷提高的城鎮化水平成為戶籍改革最好的催化劑。