食品安全當“社會共治”

今年的央視“3·15”晚會上，“問題明膠”引起了廣泛關注。而早在兩年前，藥用膠囊使用廢皮革熬制的明膠就曾被曝過光。明膠問題為何依然難除？人們對“問題明膠”的危害、食用和藥用明膠標準、監管有效性，提出了諸多疑問。

明膠分為工業、照相、食用和藥用四類，分別歸屬質監和食藥部門監管。生產經營“非食品原料生產的食品”，在我國食品安全法中是明令禁止的。針對2012年“膠囊事件”，國家食品藥品監管局也專門發布了《加強藥用輔料監督管理的有關規定》，就連涉事企業在暗訪中也承認“監管很嚴”。然而即便在如此高壓下，監管部門還是未能準確把握問題，原因何在？

由于基層畜牧部門無害化處理能力滯后，加之走私凍肉的存在，大量未經檢疫的甚或病死豬牛皮進入制革廠。現行法律并未明確制革廠的監管主體，通常只需符合環保排污標準即可生產。由于隨意丟棄廢棄經過工業鹽、石灰、硫化堿等脫毛脫脂處理的邊角皮料會遭到嚴厲處罰，制革廠常常將其出售給下游明膠生產企業。監管鏈條的“源頭失守”，導致問題產生。

根據現代監管理論，監管可以使風險無限降低，但并不意味著零風險。標準主要針對規范化生產的產品，幾乎所有精確的檢測都是“靶向性”的，首先需要知道可能有什么才能去檢什么。現實中，技術手段無法涵蓋所有基于利益驅動的違法添加或不法商販的惡意隱瞞。換言之，監管部門在窮盡了突擊抽檢、原料進貨查驗、索證索票等傳統管理方法，以及使用標準、風險評估和檢驗檢測等現代化監管手段后，客觀上對潛在風險無能為力。

這么看來，企業在與監管者的博弈中，占據了明顯的信息優勢。需要將之納入刑事司法范疇，即通常所說的“行刑銜接”。此次事件中，上游制革廠已涉嫌違反兩高《關于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》。令人遺憾的是，實踐中更多是用行政監管替代刑事司法職能，監管部門無奈地擔負起不可承受之重。

監管漏洞之外，也還有其他原因。我國年產食用明膠約3萬噸，但國內鮮皮產量遠不能滿足需求且價格較高。這也使得一些食用明膠企業，在使用脫毛后鞣制前的邊角皮料中，明知脫毛過程中混入了許多有毒有害物質、不符合基本的衛生規范，也還是“饑不擇食”，哪怕違反食品安全法。

中央一再強調，食品安全是“產”出來的，也是“管”出來的。監管部門一方面要做好動態的過程監管，另一方面要用嚴刑峻法倒逼企業主動把好上下游產品質量關，將監管外壓轉換為企業提升效益的內生動力。而問題明膠的本質是市場失靈，因此要讓企業主動擔負起首負責任，讓行業協會引導自律，讓良性市場機制發揮決定作用，這才是社會共治的題中之義。

（作者為國家行政學院副教授）