新型城鎮化須先說好成本分擔

“鎮鎮像非洲”原因何在？缺乏科學規劃、基礎設施落后、公共服務不到位……其實都是表面原因，最大問題當然是資金缺乏。

近日，中共中央、國務院印發了《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》。制定實施《規劃》，努力走出一條以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承的中國特色新型城鎮化道路。

我國戶籍人口城鎮化率只有36%左右，不僅遠低于發達國家80%的平均水平，也低于人均收入與我國相近的發展中國家60%的平均水平，城鎮化潛力巨大。一個流行的觀點認為，若能將新型城鎮化在擴大內需的潛力充分發揮，可以保持未來20年經濟健康發展。因此，2013年的十八屆三中全會、中央城鎮化工作會議、中央農村工作會議，2014年的十二屆全國人大二次會議，都強調堅持走新型城鎮化道路。

城鎮化是一座“富礦”，可是這“礦”要怎么挖，“富”要怎么分，不僅是經濟學，還是政治學。一些地方，以新型城鎮化建設之名，通過轟轟烈烈的“造城運動”，大發“土地財”——將農民的宅基地復墾，用增加的耕地，換取城鎮建設用地指標，用于商業開發，而將農民粗暴地“趕上樓”。如此城鎮化，或許應該稱為“土地城鎮化”，環境沒有城鎮化，人口更沒有城鎮化。“跛腳式發展”的結果，正如住建部一位官員所形容，“走了一鎮又一鎮，鎮鎮像非洲”。“見城不見人”，徒有城市外殼，產業結構、就業方式、人居環境、社會保障等都沒有跟上，這樣的城鎮化，何來“新型”可言？亦與中央強調的“以人為本”相背悖。

“鎮鎮像非洲”原因何在？缺乏科學規劃、基礎設施落后、公共服務不到位……其實都是表面原因，最大問題當然是資金缺乏。尤其是一些小城鎮（農民進城的主要落腳點），既沒有大城市的城市維護費、土地出讓金，也很難獲得足夠的轉移支付，像“沒娘的孩子”。城鎮化過程，農民市民化，義務教育、勞動就業、基本養老、基本醫療衛生、保障性住房以及市政設施、城鎮管理等等，哪一樣缺得了錢？根據中國社科院發布的《中國城市發展報告2012》測算，國內農民市民化的平均成本為10萬元人民幣，進入中等城市的農民家庭配套成本50萬元，大城市將超過100萬元，總計未來20年大約需要投入40萬億~50萬億元。可見，那種只見利潤不知成本的眼光何其短淺。

對此，《規劃》有“建立健全由政府、企業、個人共同參與的農業轉移人口市民化成本分擔機制”的綱領性表述。企業和個人分擔的成本較易厘清，比較麻煩的是公共投入這一塊，尤其是上下級政府間的承擔比例。現行稅制下，地方政府承擔了與財權不相匹配的事權，捉襟見肘、嗷嗷待哺是常態，假使現狀不變，數十萬億元的成本投入將成為地方不可承受之重。責任如何分配——地方與上級政府各自承擔農民市民化的哪些責任；成本以何種方式分擔——通過合理的、穩定的財政轉移支付，還是落實到一個與人掛鉤的地方稅種頭上，到目前為止還沒看到更具體的規范文字。

兵馬未動，糧草先行。隨著《規劃》出臺，新型城鎮化建設步子加快，成本分擔機制便是第一個要解決的問題。