新型城鎮(zhèn)化須先說好成本分擔(dān)

“鎮(zhèn)鎮(zhèn)像非洲”原因何在？缺乏科學(xué)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施落后、公共服務(wù)不到位……其實都是表面原因，最大問題當(dāng)然是資金缺乏。

近日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》。制定實施《規(guī)劃》，努力走出一條以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。

我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有36%左右，不僅遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家80%的平均水平，也低于人均收入與我國相近的發(fā)展中國家60%的平均水平，城鎮(zhèn)化潛力巨大。一個流行的觀點認(rèn)為，若能將新型城鎮(zhèn)化在擴大內(nèi)需的潛力充分發(fā)揮，可以保持未來20年經(jīng)濟健康發(fā)展。因此，2013年的十八屆三中全會、中央城鎮(zhèn)化工作會議、中央農(nóng)村工作會議，2014年的十二屆全國人大二次會議，都強調(diào)堅持走新型城鎮(zhèn)化道路。

城鎮(zhèn)化是一座“富礦”，可是這“礦”要怎么挖，“富”要怎么分，不僅是經(jīng)濟學(xué)，還是政治學(xué)。一些地方，以新型城鎮(zhèn)化建設(shè)之名，通過轟轟烈烈的“造城運動”，大發(fā)“土地財”——將農(nóng)民的宅基地復(fù)墾，用增加的耕地，換取城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，用于商業(yè)開發(fā)，而將農(nóng)民粗暴地“趕上樓”。如此城鎮(zhèn)化，或許應(yīng)該稱為“土地城鎮(zhèn)化”，環(huán)境沒有城鎮(zhèn)化，人口更沒有城鎮(zhèn)化。“跛腳式發(fā)展”的結(jié)果，正如住建部一位官員所形容，“走了一鎮(zhèn)又一鎮(zhèn)，鎮(zhèn)鎮(zhèn)像非洲”。“見城不見人”，徒有城市外殼，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式、人居環(huán)境、社會保障等都沒有跟上，這樣的城鎮(zhèn)化，何來“新型”可言？亦與中央強調(diào)的“以人為本”相背悖。

“鎮(zhèn)鎮(zhèn)像非洲”原因何在？缺乏科學(xué)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施落后、公共服務(wù)不到位……其實都是表面原因，最大問題當(dāng)然是資金缺乏。尤其是一些小城鎮(zhèn)（農(nóng)民進(jìn)城的主要落腳點），既沒有大城市的城市維護(hù)費、土地出讓金，也很難獲得足夠的轉(zhuǎn)移支付，像“沒娘的孩子”。城鎮(zhèn)化過程，農(nóng)民市民化，義務(wù)教育、勞動就業(yè)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房以及市政設(shè)施、城鎮(zhèn)管理等等，哪一樣缺得了錢？根據(jù)中國社科院發(fā)布的《中國城市發(fā)展報告2012》測算，國內(nèi)農(nóng)民市民化的平均成本為10萬元人民幣，進(jìn)入中等城市的農(nóng)民家庭配套成本50萬元，大城市將超過100萬元，總計未來20年大約需要投入40萬億~50萬億元。可見，那種只見利潤不知成本的眼光何其短淺。

對此，《規(guī)劃》有“建立健全由政府、企業(yè)、個人共同參與的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機制”的綱領(lǐng)性表述。企業(yè)和個人分擔(dān)的成本較易厘清，比較麻煩的是公共投入這一塊，尤其是上下級政府間的承擔(dān)比例。現(xiàn)行稅制下，地方政府承擔(dān)了與財權(quán)不相匹配的事權(quán)，捉襟見肘、嗷嗷待哺是常態(tài)，假使現(xiàn)狀不變，數(shù)十萬億元的成本投入將成為地方不可承受之重。責(zé)任如何分配——地方與上級政府各自承擔(dān)農(nóng)民市民化的哪些責(zé)任；成本以何種方式分擔(dān)——通過合理的、穩(wěn)定的財政轉(zhuǎn)移支付，還是落實到一個與人掛鉤的地方稅種頭上，到目前為止還沒看到更具體的規(guī)范文字。

兵馬未動，糧草先行。隨著《規(guī)劃》出臺，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)步子加快，成本分擔(dān)機制便是第一個要解決的問題。