中新網(wǎng)3月5日電 中國(guó)國(guó)務(wù)院總理溫家寶5日說(shuō)，2010年，中國(guó)將繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村綜合改革，推進(jìn)戶籍制度改革，放寬中小城市和小城鎮(zhèn)落戶條件。

第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議5日上午9時(shí)在北京人民大會(huì)堂開幕，溫家寶代表國(guó)務(wù)院向大會(huì)作政府工作報(bào)告。

溫家寶說(shuō)，2010年，將繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村綜合改革。完善集體林權(quán)制度改革配套政策。啟動(dòng)國(guó)有林場(chǎng)改革。繼續(xù)推進(jìn)草原基本經(jīng)營(yíng)制度改革。發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社，提高農(nóng)業(yè)組織化程度。加快培育小型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，積極推廣農(nóng)村小額信用貸款，切實(shí)改善農(nóng)村金融服務(wù)。深入推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革。

統(tǒng)籌推進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)。堅(jiān)持走中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，著力提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，發(fā)揮城市對(duì)農(nóng)村的輻射帶動(dòng)作用，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)良性互動(dòng)。

壯大縣域經(jīng)濟(jì)，大力加強(qiáng)縣城和中心鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境建設(shè)，引導(dǎo)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村人口有序向小城鎮(zhèn)集聚，鼓勵(lì)返鄉(xiāng)農(nóng)民工就地創(chuàng)業(yè)。

城鄉(xiāng)建設(shè)都要堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。推進(jìn)戶籍制度改革，放寬中小城市和小城鎮(zhèn)落戶條件。有計(jì)劃有步驟地解決好農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的就業(yè)和生活問(wèn)題，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工在勞動(dòng)報(bào)酬、子女就學(xué)、公共衛(wèi)生、住房租購(gòu)以及社會(huì)保障方面與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。進(jìn)一步增加農(nóng)村生產(chǎn)生活設(shè)施建設(shè)投入，啟動(dòng)新一輪農(nóng)村電網(wǎng)改造，擴(kuò)大農(nóng)村沼氣建設(shè)規(guī)模，今年再解決6000萬(wàn)農(nóng)村人口的安全飲水問(wèn)題，實(shí)施農(nóng)村清潔工程，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。

進(jìn)一步增加農(nóng)村生產(chǎn)生活設(shè)施建設(shè)投入，啟動(dòng)新一輪農(nóng)村電網(wǎng)改造，擴(kuò)大農(nóng)村沼氣建設(shè)規(guī)模，今年再解決6000萬(wàn)農(nóng)村人口的安全飲水問(wèn)題，實(shí)施農(nóng)村清潔工程，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。

溫家寶說(shuō)，我們要讓符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步變?yōu)槌擎?zhèn)居民，也要讓農(nóng)民有一個(gè)幸福生活的美好家園。

兩會(huì)臨近，敦促政府加快對(duì)戶籍制度進(jìn)行改革的話題成為輿論熱點(diǎn)。這是應(yīng)該贊賞的。但非常坦率地說(shuō)，筆者對(duì)此有些感到悲哀，因?yàn)檎l(shuí)也不能否認(rèn)，戶籍制度的改革已經(jīng)陷入困境。為什么會(huì)出現(xiàn)這種困境？

實(shí)際上，當(dāng)今世界，不僅中國(guó)具有戶籍制度，日本也有戶籍制度。不過(guò)，中國(guó)的戶籍制度非常獨(dú)特——它不僅是一種單純的戶籍登記制度，而且與地方福利保障措施密切糾纏。有戶籍，就意味著有權(quán)享有地方性的福利保障，沒(méi)有戶籍，就沒(méi)有權(quán)利享有這種地方性的福利保障。但是，要徹底廢除地方性的福利保障制度——戶籍制度，給予中國(guó)所有公民同等的國(guó)民待遇，并非易事。因?yàn)橹袊?guó)政府（包括中央和地方政府）并沒(méi)有財(cái)力來(lái)支撐這一點(diǎn)。

給予全體國(guó)民以同等的地方性福利保障待遇，在未來(lái)20年，每年所需要的資金至少是1.6萬(wàn)億元，具體如下：

1.醫(yī)療保障。目前中國(guó)城市與農(nóng)村在醫(yī)療保障方面的待遇并不一致，城鎮(zhèn)實(shí)施“城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保障”，農(nóng)村實(shí)施“新農(nóng)合”，兩者差距明顯。造成這種差距的基本原因是社會(huì)醫(yī)療保障的資金缺口很大，根本不足以使農(nóng)民和城市居民享受同樣的待遇。以2009年為例，醫(yī)療保障的全部資金也不過(guò)3500億元左右。要使全部農(nóng)民可以享受城市居民同樣的醫(yī)療保障待遇，也就意味著政府需要再增加大約8.5億元的農(nóng)民醫(yī)療保障，這無(wú)疑需要政府另外投入資金。而且按照中國(guó)目前的情況來(lái)看，這種資金的投入至少在每年2500億元。

2.養(yǎng)老保障。現(xiàn)在中國(guó)的城市居民與職工的養(yǎng)老保障標(biāo)準(zhǔn)是不一致的，前者是“城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障”，后者是所謂“新農(nóng)合”。而“城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老保障”與“新農(nóng)合”，差距也很懸殊。目前城市居民一般可以獲得的養(yǎng)老保障每月500元左右。而據(jù)媒體披露的數(shù)據(jù)，中國(guó)農(nóng)村目前需要領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)大約1億人，他們現(xiàn)在根本沒(méi)有享受到如此之高的養(yǎng)老保障。如果按照城市居民的養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)給予他們養(yǎng)老金，即每月500元，其中即使一半來(lái)自政府財(cái)政，每年就需要3000億元左右。

這其中還有一個(gè)問(wèn)題，就是這些老年農(nóng)民中的絕大多數(shù)農(nóng)民未必可以自己負(fù)擔(dān)另外的50%，因?yàn)閺娜ツ甑霓r(nóng)民平均收入看，其年總收入才5153元。所以，要給予這1億老年農(nóng)民的以城市居民一樣的養(yǎng)老保障，政府財(cái)政僅僅拿出3000億元是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，政府必須拿出更多的資金來(lái)支持。

3.最低生活保障。目前中國(guó)的城市居民可以獲得低保的標(biāo)準(zhǔn)，幾乎是農(nóng)民年均收入的一半以上；而且他們可以獲得的最低生活救濟(jì)金，平均在每月300元左右。按照這一標(biāo)準(zhǔn)給予農(nóng)民以城市居民一樣的最低生活保障，政府每年需要投入的資金至少不低于4000億元。目前中國(guó)農(nóng)村低保對(duì)象已經(jīng)達(dá)到4580萬(wàn)人，此外還有農(nóng)村五保供養(yǎng)對(duì)象552萬(wàn)人；如果按照城市居民的標(biāo)準(zhǔn)，則8.5億農(nóng)民中至少有12%的人有資格獲得低保，就是1.2億人以上。按每人每月300元的低保救濟(jì)金，每年就至少需要4000億元。

4.教育保障。大量農(nóng)民進(jìn)入城市，要給予農(nóng)民以城鎮(zhèn)居民一樣的國(guó)民待遇，則城市的教育開支勢(shì)必會(huì)大大增加，這就意味著政府的教育開支也必須增加。僅就職業(yè)教育來(lái)看，這種費(fèi)用的增加就是極其驚人的——目前城鎮(zhèn)居民的職業(yè)教育基本上都是免費(fèi)的，而農(nóng)民進(jìn)入城市生活，就必須接受職業(yè)教育，才可以獲得基本的職業(yè)技能，他們也應(yīng)該獲得免費(fèi)的職業(yè)教育。筆者估算，給予農(nóng)民以城市居民一樣的國(guó)民待遇，則至少需要給予3.5億農(nóng)民以免費(fèi)的職業(yè)教育。若每人的這種職業(yè)教育費(fèi)用在未來(lái)5年僅僅為1萬(wàn)元，則平均每年就是7000億元。

由此可見，即使不計(jì)算民眾的資金投入，而僅僅計(jì)算政府在上述四個(gè)方面需要投入的資金，在未來(lái)5年，至少需要1.65萬(wàn)億元。而實(shí)際上還絕不僅僅如此。例如農(nóng)民的子女進(jìn)入城市的人數(shù)目前至少2億，這將使得目前城市的教育開支至少增加30%，這也就是說(shuō)，至少是幾千億元。可見1.65萬(wàn)億元資金還是一個(gè)低得不能再低的保守算法。

然而中國(guó)政府是否有能力來(lái)投入這么多資金？答案是完全否定的。

中國(guó)政府在2009年全部財(cái)政收入不會(huì)超出7萬(wàn)億元，再加上土地出讓、彩票公益等等收入，總計(jì)最多也不過(guò)12萬(wàn)億元左右，這種收入相對(duì)于中國(guó)的GDP總量而言，已經(jīng)是非常驚人的了——美國(guó)去年的GDP總量已經(jīng)超過(guò)了15萬(wàn)億美元，可是其政府的收入僅為五分之一左右。去年中國(guó)的GDP是美國(guó)的三分之一都不到，而政府的財(cái)政收入?yún)s達(dá)到了美國(guó)政府的三分之二左右。這種極度的不平衡，已經(jīng)引發(fā)了非常嚴(yán)峻的社會(huì)問(wèn)題，例如高房?jī)r(jià)、高稅收等等。再繼續(xù)維持這種水平的財(cái)政收入，必定會(huì)導(dǎo)致一系列非常嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。

或許有人會(huì)認(rèn)為，中國(guó)現(xiàn)在只要解決了貪污腐敗，就可以節(jié)約出巨大的資金。筆者非常贊同鏟除貪污腐敗，可是且不談鏟除貪污腐敗的艱難，即使中國(guó)可以立即鏟除貪污腐敗，又可以節(jié)約出多少資金？有人說(shuō)每年可以達(dá)到9000億元。可依據(jù)何在？就算真的有9000億元，廢除戶籍制度的資金需求最低也要1.65萬(wàn)億元，還是有巨大的差距。這種差距又該怎么來(lái)彌補(bǔ)？可見，認(rèn)為鏟除腐敗就可以徹底廢除戶籍制度，實(shí)際上只是想當(dāng)然，而且這種想當(dāng)然未免有些天真過(guò)度了。

由此可見，要徹底廢除戶籍制度，還需要一個(gè)科學(xué)的方案，這個(gè)方案必須是可以解決資金問(wèn)題的，是切實(shí)可行的，是符合各方基本利益的。關(guān)于這些，筆者將另文專述。

（作者系旅澳學(xué)者）

《求是》雜志日前刊載中央政法委書記周永康的文章，提出加快推進(jìn)戶籍管理制度改革，著力解決流動(dòng)人口就業(yè)、居住、就醫(yī)、子女就學(xué)等問(wèn)題，探索“以證管人、以房管人、以業(yè)管人”相結(jié)合的流動(dòng)人口服務(wù)管理新模式。這意味著，現(xiàn)有戶籍制度因其不符合發(fā)展需求正在醞釀更深程度、更大范圍的改革。

形成于計(jì)劃體制時(shí)代的戶籍制度，已成為當(dāng)前社會(huì)健全發(fā)育的重大制度障礙。在人口大量流動(dòng)的時(shí)代，這種滯后的戶籍制度導(dǎo)致大量人口處于“人戶分離”狀態(tài)，由此導(dǎo)致了嚴(yán)重的社會(huì)與政治問(wèn)題：過(guò)億農(nóng)民工在沿海新興工業(yè)區(qū)打工，數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的白領(lǐng)以外來(lái)人口的身份生活于大城市，同樣數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的人口在異地從事工商業(yè)。這三類人口對(duì)所在城市貢獻(xiàn)了大量稅收，但卻難以全部享受理應(yīng)得到的公共服務(wù)和公共品。

另一方面，這些外來(lái)人口也多在其常住地政府的正常管理范圍之外。城市政府之所以這樣做，主要是為了回避其對(duì)常住外來(lái)戶籍人口的福利責(zé)任。但這一做法的后果，卻是政府對(duì)公民的管理存在失靈。

從國(guó)民平權(quán)與政府有效管理兩個(gè)角度看，現(xiàn)行戶籍制度都應(yīng)廢除，轉(zhuǎn)而建立以保障國(guó)民自由遷徙權(quán)為基本原則的居民戶籍登記制度。這種制度的具體操作方案，就是“以房管人”。但，這里的房，不是指“房產(chǎn)”。如果是這樣，大多數(shù)白領(lǐng)和農(nóng)民工就不可能在常住地獲得戶籍，改革就不過(guò)是有些城市為刺激房地產(chǎn)市場(chǎng)而曾出臺(tái)的政策：買房送戶口。合乎平等原則的“以房管人”，其實(shí)就是以戶籍隨人轉(zhuǎn)為基本原則，一個(gè)人常住某地，即可獲得該地的戶籍。

因此，理想的戶籍制度是自動(dòng)登記制度。一個(gè)人出生在某地，就自動(dòng)登記為該地戶籍。若其離開原有戶籍登記地，進(jìn)入另一個(gè)地方，不論是城市、鄉(xiāng)村，居住一定時(shí)間，并準(zhǔn)備長(zhǎng)期居住下去，就應(yīng)當(dāng)獲得本地戶籍。

當(dāng)然，不論人口遷入對(duì)一個(gè)地方利大還是弊大，遷入地政府都可以設(shè)置戶口登記標(biāo)準(zhǔn)，比如，欲登記為本地居民的遷入者在本地已連續(xù)居住兩年或三年；有住房，不論是自有房產(chǎn)還是長(zhǎng)期的房屋租賃合同；或者即便沒(méi)住房，但有投親靠友情形等。自動(dòng)登記制度區(qū)別于目前戶籍制度的關(guān)鍵在于，凡是合乎這些標(biāo)準(zhǔn)者，地方政府必須自動(dòng)登記。現(xiàn)有戶籍制度也設(shè)立了諸多入籍條款，卻保留了審批制度，結(jié)果，不少合乎標(biāo)準(zhǔn)者依然不能登記為本地居民戶口。

有專家解讀“以房管人”制度時(shí)說(shuō)：“戶籍制度改革要考慮實(shí)際情況，要因地制宜，像北京這種人才飽和的城市就暫時(shí)不適合放開。”這是大城市政府的普遍想法。但這種想法其實(shí)屬于鴕鳥政策。即便不登記這些常住的外來(lái)人口為本地戶籍，他們?nèi)匀痪幼≡诒镜兀褂弥镜氐墓财罚热绲罔F、道路、醫(yī)院、水、電、氣等。政府確實(shí)可以回避某些公共品供應(yīng)責(zé)任，但同時(shí)，政府對(duì)他們也就沒(méi)有完整的管理權(quán)，這意味著城市的治理秩序存在缺口，最終蒙受其害的還是城市政府與戶籍人口。

溫家寶總理在春節(jié)團(tuán)拜會(huì)上說(shuō)，“我們所做的一切，都是為了讓人民生活得更加幸福、更有尊嚴(yán)。”所以，無(wú)論是為了政府的管理不大范圍失靈，還是為了讓數(shù)以億計(jì)的國(guó)民更加有尊嚴(yán)和幸福，現(xiàn)行戶籍制度都需要做根本改革。期待國(guó)民的“更加幸福、更有尊嚴(yán)”，能從戶籍制度改革上邁出實(shí)質(zhì)性步伐。