“公墓變景區(qū)”凸顯旅游管理短板

地處安徽省池州市青陽縣的九華山龍泉圣境景區(qū)，本是一片公墓，卻于2009年初創(chuàng)建為3A級景區(qū)，造成了掃墓者“買門票掃墓”的咄咄怪事。據(jù)媒體報道，根據(jù)國家旅游局印發(fā)的《旅游景區(qū)質量等級管理辦法》，我國境內“開業(yè)一年以上的旅游景區(qū)，均可申請質量等級”。一些地方在經(jīng)濟利益驅動下，不惜將公墓、商貿城等設施評為A級景區(qū)，還有一些“景區(qū)”涉嫌存在“邊建邊評”“未正式開業(yè)便評級成功”“違規(guī)用地”等問題。

法律并不禁止墓地成為景區(qū)，為了紀念、緬懷歷史人物及革命先烈，人們時常將他們的陵墓打造成景點。但將安葬普通人的公墓納入景區(qū)中，這不僅有違常理，而且也并不符合法律對景區(qū)的外延規(guī)定。根據(jù)《旅游景區(qū)質量等級的劃分與評定》，景區(qū)應具有參觀游覽、休閑度假、康樂健身等功能。公墓顯然缺乏相關功能，更欠缺旅游資源吸引力、市場吸引力等要素。

“公墓變景區(qū)”首先侵害了逝者親屬的權益。在給逝者親屬帶來精神損害的同時，更讓掃墓人員增添了一筆門票成本。“購票掃墓”冷了人心。

親屬的掃墓權落實到法律中可能表現(xiàn)為以下具體的權利。首先是土地使用權，墓地的實際購買者對墓地所附著土地存在土地使用權。將這塊土地擅自變更為景區(qū)并收費，直接侵犯到了購買者或其繼承人的土地使用權。其次，即便是墓地被景區(qū)其他土地所包圍，墓地購買者也存在免費的鄰地通行權。最后，在法理上，并未購買墓地的親屬也有著基于身份關系與公序良俗所產(chǎn)生的合理通行權。

此外，我們也有必要追本溯源，民間公墓如何成為景區(qū)，究竟是公墓構成了整個景區(qū)，還是景區(qū)確實存在具備參觀游覽等景區(qū)功能的景點，申報單位當年搭便車，將公墓與景點一并申報為景區(qū)？對于前者，應及時取消景區(qū)的資格，對于后者，也須對景區(qū)的級別與范圍進行重新界定。

事實上，“公墓變景區(qū)”再次凸顯我國景區(qū)等級劃分、評定的制度短板。去年，國家旅游局加大了對景區(qū)摘牌、降級的處罰力度，對地方景區(qū)等級管理產(chǎn)生很大的震懾效應。然而，由于相關工作長期處于亂象之中，景區(qū)管理存在太多舊賬。監(jiān)管部門一方面有必要建立起完善的退出、降級機制，加大處罰與自查自糾力度，補上舊賬；另一方面，對于新的景區(qū)申報也須強化準入條件，并引入利害關系人聽證會制度，避免類似的“悲喜劇”再度上演。