用好“行政應訴”，助力法治政府建設

【行政應訴工作相當于一個杠桿,用好了完全可以撐起法治政府和法治社會建設的大廈】

10月13日,中央深改領導小組第17次會議審議通過了《關于加強和改進行政應訴工作的意見》。在國家法治建設歷史上,如此高規格地專門對行政應訴工作提出明確要求,還是頭一回。這既是落實《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》所提出的“健全行政機關依法出庭應訴、支持法院受理行政案件、尊重并執行法院生效裁判的制度”的重大舉措,更充分體現了黨中央對行政應訴工作特別是發揮行政審判職能作用的高度重視和從嚴要求,對從深層次促進司法公正、建設法治政府將產生深遠的影響。

應當說,行政機關依法應訴、自覺接受司法監督是一個老生常談的法律常識性問題,也是一個多年呼吁而始終沒有得到根本解決的疑難問題。從1990年行政訴訟制度正式建立那天起,行政機關依法應訴就不是一個停留在理論上可以討論的問題,而是法律明確規定的應訴職責和義務能否落地的問題。司法實踐表明,行政機關對待法律的態度和行政應訴工作相較之改革開放初期,確實有了長足的進步,但距離中央和法律的要求仍相去甚遠。比如,有的行政機關在法外為法院受理行政案件設定門檻,阻礙人民法院依法受理案件；有的行政機關接到人民法院應訴通知后,不依法按時積極答辯、舉證,而是通過各種方式向法院施加法外影響；有的行政機關出庭應訴態度不端正,庭前準備不充分,庭審時心不在焉甚至對當事人乃至法官進行說教等等。這些現象時常見諸報端,沖擊公眾眼球,損害法官尊嚴,嚴重影響行政機關公信力,也嚴重制約了行政審判發揮應有的職能作用。

即使在全面推進依法治國方略對建設法治政府提出明確的“路線圖”和“時間表”、新行政訴訟法對行政應訴工作提出新的更高更細的明確要求的大背景下,盡管公開干預人民法院依法受理行政案件的現象已不見蹤影,公民起訴“立案難”的問題已基本解決,但司法實踐反映出的行政應訴工作總體狀態仍不盡如人意,主要表現在:一方面,行政機關在依法答辯舉證問題上,仍然存在盲區。有的行政機關學習法律“一陣風”,漠視法定舉證答辯期限,無正當理由逾期舉證,因此導致敗訴的案例時有發生。還有的行政機關利用“不答辯不影響人民法院審理”的制度漏洞,無視依法答辯的法定義務,逾期不答辯甚至明確表示拒絕答辯。這既是對對方當事人訴訟權利的不尊重,更是對司法權威的漠視和挑戰。

另一方面,行政機關依法出庭應訴問題,與法律的要求仍有較大落差。新行政訴訟法的一大亮點,就是明確規定行政機關負責人應當出庭應訴,即使行政機關負責人不能出庭應訴的,也應當委托行政機關相應的工作人員出庭應訴。而實踐中,與過去沒有法律的剛性要求時相比,行政機關負責人出庭應訴率有所上升,但行政機關負責人無正當理由不出庭應訴仍是常態,與法律的規定存在很大的差距。以層級較高、在依法行政上也應當發揮示范作用的省部級機關為例,涉訴案件不下千余件,可這些機關負責人出庭應訴的卻是鳳毛麟角。這一現象,令法律尷尬,也值得深思。

正因為如此,此次中央深改領導小組通過的加強和改進行政應訴工作的意見,可謂是切中要害,直指問題,正當其時,也必將成為行政機關依法履行應訴職責和依法行政的助推器。

其實,行政應訴工作看似是政府工作的一個細小環節,但在一定程度上,應訴工作的好壞則是政府依法行政工作的晴雨表,往往直接反映行政機關及其工作人員對待司法和法律的態度。依法出庭應訴,就是擺正位置,實現官民在法律面前人人平等；通過答辯、舉證以及與相對人的公開對質和辯論,既限制權力恣意,培養為權力行使說明理由的自覺性,更可以倒逼行政機關在行政決策和作出行政行為時更加注重合法性和正當性；自覺尊重司法權威并執行生效裁判,可以向社會傳遞出政府致力于實現并遵守規則之治的信息,有助于帶動全社會守法和誠信。

一句話概括之,行政機關自覺接受司法審查,就是權力自覺接受法律的規制。因此,在一定意義上說,行政應訴工作相當于一個杠桿,用好了完全可以撐起法治政府和法治社會建設的大廈。