土地財政轉型關乎國運

【一些地方政府不僅在資金收入上依靠土地，連做事方法都圍繞著賣地來，一旦撤下這道菜，簡直就沒有辦法拿筷子了。如今國家大力推進“制造業2025”戰略，地方理應承接這個思路。】

隨著宏觀經濟和房地產市場轉冷，各地方政府財政的賣地收入大為縮減，捉襟見肘之態立刻顯現。“土地財政”長期以來飽受詬病，現如今在轉型背景下成為全國性的挑戰。

過去六年當中，地方政府依靠轉讓土地獲得預算外的巨額資金，總量有十四萬億之多，相當于去年全年的預算內收入。在一些一線和二線城市，有一半甚至更多的財政資金來源于賣地。這種現象有點類似于“荷蘭病”。20世紀50年代，荷蘭發現大量石油和天然氣，開采、煉化等工業迅速發展，產業結構、外貿順差和政府收入越來越依賴于能源，農業和其他行業受到擠壓，導致制造業的沒落和政府開支的居高難下。我國地方政府手里的土地資源與荷蘭的油田類似，對財政形成了過度的支撐，同時吸引了太多的政府資源，一旦土地市場發生震蕩，“荷蘭病”就可能急性發作。

今年上半年，我國十大重點城市土地出讓金收入比去年同期少了近一半，立刻就有地方快要支撐不住。解決地方政府缺錢的問題，是關系到當前改革能否成功的一大關鍵，進而可以說關乎國運。一方面，地方政府缺錢的直接后果是基礎設施投資乏力，影響經濟復蘇的大局，更增加改革的難度；另一方面，地方政府如何開源來補充資金，關乎地區產業結構的調整方向。前者立足當下，后者在于長遠，都與我國地方經濟和國民經濟的整體前景有關。

短期之內舉債當然是一個辦法。既然一時困難，那么借錢總是可以的，但現在的問題是地方政府前期已經借了很多錢，償還舊賬的壓力已經很大。金融危機之后，地方政府大規模投資，有效抗擊了危機，但遺留下了巨額的債務。這些債務有些是銀行貸款，有些是從金融市場上募集來的資金，如果貸款還不上，那么銀行壞賬立馬上去，搞不好就會出危機；如果市場資金還不上，投資者信心崩塌，企業借不到錢，更是大麻煩。所以指望短期內大量舉債來彌補土地出讓金的缺口，一方面屬于“飲鴆止渴”，一方面也有明確的環境限制。

另一個容易想到的辦法是增加稅收。這可以通過提高稅率來實現，也可以通過擴大稅基來實現。提高稅率顯然于時不宜。財政的功能應該是“雪中送炭”，值此宏觀經濟下行階段，本應該以增支減負為原則，怎么還能加稅？擴大稅基也有麻煩。好比說個稅，我的工資高了納的稅才能多，現在公司效益不佳，沒人給我加薪，怎么擴大稅基呢？地方政府由此陷入悖論：想增收，就得拉動經濟，拉動經濟需要政府投資，投資需要錢，最來錢的是賣地——繞了一圈又回到土地問題上。

這實際上觸碰到了地方經濟治理能力的核心。長期以來，一些地方政府不僅在資金收入上依靠土地，連做事方法都圍繞著賣地來，一旦撤下這道菜，簡直就沒有辦法拿筷子了，只能這么干餓著。如今國家在推進“制造業2025”等大戰略，地方理應承接這個思路。如何在短期之內把制造業發展起來，擴大這部分稅基來支撐本地經濟，一時沒見到地方上有什么有效的辦法。

所以，中央政府提出要“盤活財政資金”。地方缺錢的同時，省級財政賬上居然還趴著上萬億的資金沒有用，這下可算是能救急了。這些錢怎么來的呢？原來是之前財稅體制下多有缺乏統籌的地方，一來二去就形成了各種資金“堰塞湖”，花不出去也難以挪作他用。

問題就這樣追到了財稅管理體制改革。怎么把這些錢盤活，之后地方政府又如何練就更強的經濟治理能力？企業遇到逆風之時，很自然就會想到優化管理、降低成本，政府治理也是這個道理。優化的方向，除了統籌機制有待加強之外，中央和地方的收支關系也應不斷調整。經濟改革的成功由此和財稅改革密切相連，國運與此也密切相連。