土地財(cái)政轉(zhuǎn)型關(guān)乎國(guó)運(yùn)

【一些地方政府不僅在資金收入上依靠土地，連做事方法都圍繞著賣(mài)地來(lái)，一旦撤下這道菜，簡(jiǎn)直就沒(méi)有辦法拿筷子了。如今國(guó)家大力推進(jìn)“制造業(yè)2025”戰(zhàn)略，地方理應(yīng)承接這個(gè)思路?！?/p>

隨著宏觀經(jīng)濟(jì)和房地產(chǎn)市場(chǎng)轉(zhuǎn)冷，各地方政府財(cái)政的賣(mài)地收入大為縮減，捉襟見(jiàn)肘之態(tài)立刻顯現(xiàn)?！巴恋刎?cái)政”長(zhǎng)期以來(lái)飽受詬病，現(xiàn)如今在轉(zhuǎn)型背景下成為全國(guó)性的挑戰(zhàn)。

過(guò)去六年當(dāng)中，地方政府依靠轉(zhuǎn)讓土地獲得預(yù)算外的巨額資金，總量有十四萬(wàn)億之多，相當(dāng)于去年全年的預(yù)算內(nèi)收入。在一些一線和二線城市，有一半甚至更多的財(cái)政資金來(lái)源于賣(mài)地。這種現(xiàn)象有點(diǎn)類(lèi)似于“荷蘭病”。20世紀(jì)50年代，荷蘭發(fā)現(xiàn)大量石油和天然氣，開(kāi)采、煉化等工業(yè)迅速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、外貿(mào)順差和政府收入越來(lái)越依賴(lài)于能源，農(nóng)業(yè)和其他行業(yè)受到擠壓，導(dǎo)致制造業(yè)的沒(méi)落和政府開(kāi)支的居高難下。我國(guó)地方政府手里的土地資源與荷蘭的油田類(lèi)似，對(duì)財(cái)政形成了過(guò)度的支撐，同時(shí)吸引了太多的政府資源，一旦土地市場(chǎng)發(fā)生震蕩，“荷蘭病”就可能急性發(fā)作。

今年上半年，我國(guó)十大重點(diǎn)城市土地出讓金收入比去年同期少了近一半，立刻就有地方快要支撐不住。解決地方政府缺錢(qián)的問(wèn)題，是關(guān)系到當(dāng)前改革能否成功的一大關(guān)鍵，進(jìn)而可以說(shuō)關(guān)乎國(guó)運(yùn)。一方面，地方政府缺錢(qián)的直接后果是基礎(chǔ)設(shè)施投資乏力，影響經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的大局，更增加改革的難度；另一方面，地方政府如何開(kāi)源來(lái)補(bǔ)充資金，關(guān)乎地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整方向。前者立足當(dāng)下，后者在于長(zhǎng)遠(yuǎn)，都與我國(guó)地方經(jīng)濟(jì)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體前景有關(guān)。

短期之內(nèi)舉債當(dāng)然是一個(gè)辦法。既然一時(shí)困難，那么借錢(qián)總是可以的，但現(xiàn)在的問(wèn)題是地方政府前期已經(jīng)借了很多錢(qián)，償還舊賬的壓力已經(jīng)很大。金融危機(jī)之后，地方政府大規(guī)模投資，有效抗擊了危機(jī)，但遺留下了巨額的債務(wù)。這些債務(wù)有些是銀行貸款，有些是從金融市場(chǎng)上募集來(lái)的資金，如果貸款還不上，那么銀行壞賬立馬上去，搞不好就會(huì)出危機(jī)；如果市場(chǎng)資金還不上，投資者信心崩塌，企業(yè)借不到錢(qián)，更是大麻煩。所以指望短期內(nèi)大量舉債來(lái)彌補(bǔ)土地出讓金的缺口，一方面屬于“飲鴆止渴”，一方面也有明確的環(huán)境限制。

另一個(gè)容易想到的辦法是增加稅收。這可以通過(guò)提高稅率來(lái)實(shí)現(xiàn)，也可以通過(guò)擴(kuò)大稅基來(lái)實(shí)現(xiàn)。提高稅率顯然于時(shí)不宜。財(cái)政的功能應(yīng)該是“雪中送炭”，值此宏觀經(jīng)濟(jì)下行階段，本應(yīng)該以增支減負(fù)為原則，怎么還能加稅？擴(kuò)大稅基也有麻煩。好比說(shuō)個(gè)稅，我的工資高了納的稅才能多，現(xiàn)在公司效益不佳，沒(méi)人給我加薪，怎么擴(kuò)大稅基呢？地方政府由此陷入悖論：想增收，就得拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)需要政府投資，投資需要錢(qián)，最來(lái)錢(qián)的是賣(mài)地——繞了一圈又回到土地問(wèn)題上。

這實(shí)際上觸碰到了地方經(jīng)濟(jì)治理能力的核心。長(zhǎng)期以來(lái)，一些地方政府不僅在資金收入上依靠土地，連做事方法都圍繞著賣(mài)地來(lái)，一旦撤下這道菜，簡(jiǎn)直就沒(méi)有辦法拿筷子了，只能這么干餓著。如今國(guó)家在推進(jìn)“制造業(yè)2025”等大戰(zhàn)略，地方理應(yīng)承接這個(gè)思路。如何在短期之內(nèi)把制造業(yè)發(fā)展起來(lái)，擴(kuò)大這部分稅基來(lái)支撐本地經(jīng)濟(jì)，一時(shí)沒(méi)見(jiàn)到地方上有什么有效的辦法。

所以，中央政府提出要“盤(pán)活財(cái)政資金”。地方缺錢(qián)的同時(shí)，省級(jí)財(cái)政賬上居然還趴著上萬(wàn)億的資金沒(méi)有用，這下可算是能救急了。這些錢(qián)怎么來(lái)的呢？原來(lái)是之前財(cái)稅體制下多有缺乏統(tǒng)籌的地方，一來(lái)二去就形成了各種資金“堰塞湖”，花不出去也難以挪作他用。

問(wèn)題就這樣追到了財(cái)稅管理體制改革。怎么把這些錢(qián)盤(pán)活，之后地方政府又如何練就更強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)治理能力？企業(yè)遇到逆風(fēng)之時(shí)，很自然就會(huì)想到優(yōu)化管理、降低成本，政府治理也是這個(gè)道理。優(yōu)化的方向，除了統(tǒng)籌機(jī)制有待加強(qiáng)之外，中央和地方的收支關(guān)系也應(yīng)不斷調(diào)整。經(jīng)濟(jì)改革的成功由此和財(cái)稅改革密切相連，國(guó)運(yùn)與此也密切相連。