立法法為良法善治提供制度基礎

作為十二屆全國人大三次會議的重要議程之一，立法法修正案草案提請大會審議。這也是立法法頒布15年來的首次修改。此次調整重心有兩大方面：法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例的制定、修改和廢止，以及國務院部門規章和地方政府規章的制定、修改和廢止。

2014年是全面推進依法治國的開局之年，依法治國首要前提是有法可依，怎樣做好立法工作就成為關鍵。立法法作為一部管法的法，通俗地說，它決定著需要制定哪些法律，由誰來制定法律和怎樣制定法律這幾個基本的問題。從去年8月全國人大常委會第一次審議立法法修正案草案開始，半年多來，這一草案歷經了“一審”——“公開征求意見”——“再審”——“公開征求意見”的“長途跋涉”，最終擺到全國人大代表眼前，接受一場規格罕見的“三審”。

黨的十八屆四中全會決定提出，健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制。這次立法法的修改同樣強調人大要主導立法。如何主導？一方面，要把事關人民群眾切身利益、事關利益分歧比較大、社會上比較關注的重大草案的起草權交給人大；另一方面，有關全局性、綜合性、基礎性的法律起草也要交由人大的專門委員會和常委會的工作機構去起草。通過人大起草法律，將立法的主導權掌握在立法機關手中，從而改變現在由部門主導的格局。為此，修正案草案從幾個方面作出完善：一是全國人大及其常委會通過立法規劃、年度立法計劃等形式，加強對立法工作的統籌安排；二是加強和改進法律起草機制；三是更多發揮人大代表在立法中的作用。這三個方面從不同角度、不同層次保障人大主導立法工作。

稅收法定，正是在草案修正過程中保障人大主導立法的一大亮點。黨的十八屆三中全會《決定》提出了落實稅收法定原則的明確要求。在十二屆全國人大三次會議新聞發布會上，大會新聞發言人傅瑩介紹，總的目標是要在2020年之前，全面落實稅收法定原則。事實上，立法體制中談全國人大主導權的問題，主要體現為它的專屬立法的范圍究竟有多大。在現行的立法法中，稅收與財政、金融等被列為同一事項，不屬于人大專屬立法的領域，將稅收“淹沒”在眾多的一般事項中，未能充分體現出稅收應有的特殊地位和作用。立法法修正案草案將“稅收”的專屬立法權單列，并規定“稅種的開征、停征和稅收征收管理的基本制度”只能制定法律。排斥或者不允許用其他的方式來制定關于稅收的立法，對于深化改革的意義非常重大。稅收是財政收入制度中最重要的一部分，也是分配制度的重要組成部分，稅收立法權力回歸全國人大，在推進依法治國過程中的作用不可估量。

以立法遏制行政權力的“任性”，成為修正案草案另一引人矚目的焦點。修正案草案規定：國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構在制定部門規章時，如果沒有法律或者國務院的行政法規、決定、命令作為依據，部門規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范。與此相似，地方政府在制定相應規章時同樣如此。近年來，一些涉及公民權利義務方面的民生事項，原本應該制定地方性法規，卻僅僅制定了地方政府規章，其合法性與公平性引發不少爭議。立法草案的新規定意味著，一些限行、限購、限貸等地方限制性行政手段，今后將不能再“任性”。一些實施已經超過兩年的地方性規章或紅頭文件將面臨法治的考驗，若想繼續實施則必須經本級人大立法程序，上升為地方性法規。而一些與上位法明顯相抵觸的地方性規章，則須及時修改或廢止。不難看出，此次立法法修改，將進一步厘清地方政府權力的邊界。

中國特色法律體系已經形成，但并不意味著立法任務已經完成，法律體系需要隨著社會的發展不斷完善。依法治國的前提是良法的存在。良法從何而來？無疑需要立法法給出切實可行的答案與有效的制度基礎。