《立法法》修訂，如何度過過渡期

昨天下午，十二屆全國人大三次會議聽取了立法法修正案草案的說明。今年的全國兩會之所以備受關注，其中一個原因就是要審議修訂《立法法》，這也是該法律頒布實施15年來首次進行修訂。

《立法法》是規范立法行為的法律，是定法之法，也就是說，國家有關立法的活動，都應該按照立法法的規定執行，而法律本身，則是社會治理的規范和依據。從這個意義上想想看，就應當形成常識：立法法是落實“依法治國”原則的國之重器，所以需要人代會予以審議、表決，彰顯其重要性。

去年下半年，在全球油價一路下跌的時候，發改委卻接二連三提高燃油稅，引人關注。后來人們知道，發改委的決定是有法律授權的，全國人大及其常委會于1984年和1985年曾經兩次授權國務院立法，因此從程序上和法律上，是挑不出毛病的。然而這一折騰，確認了人們對“稅收法定”這一原則的認知，所以在今年全國人大第一場新聞發布會上，有記者就問出了這一尖銳問題。

傅瑩回答，稅收法定原則的落實，也已經在這次立法法的修訂范圍之內，如果獲得通過，將最終于2020年之前，全面落實稅收法定原則。目前，我國有18個稅種，然而根據之前的授權，只有個人所得稅、企業所得稅和車船稅由人大及其常委會制定的法律開征，其他稅種，均由國務院以暫行條例的形式開征，不僅稅種占了大頭，稅收收入更是占到70%。

應該看到，按照現代治理的要求說，中國還是一個很年輕的國家。傳統文明很古老，但對于現代國家治理體系的建設，卻還很年輕。在現代國家治理的過程中，稅收體制的建立至關重要，不是一蹴而就的，歐美國家，這個過程長達數百年。對于我們來說，必然有一個實踐先行、而后法律確認的過程。

然而，暫行條例必然是暫行的，不可能永久暫行下去，需要有個法律認可的過程，否則依法治國的原則就無法體現，現代國家治理體系也就無從談起。而從現實來看，一個經濟總量已經躍居世界第二的經濟體，也到了把“稅收法治”的原則從文字變為現實的時候了。

羅馬不是一天建成的，現代稅收體制的確立，也不是一紙法律通過之后就會立刻變成現實的。稅種是否需要調整，有沒有需要合并的，有沒有需要新設的，稅率是否需要調整，都需要花較長時間，在“稅收法定”的原則下，經過充分論證、討論，并在人大及其常委會的確認下逐步明晰，因此，將“稅收法定”原則的最終落實年限定為2020年，應當是恰當的。

然而，需要指出的是，這5年的過渡期，應當是按照“依法治國”的精神，逐步實現“稅收法定”的落實期，是“有權不可任性”的實踐期，絕不是部門利益“有權不用，過期作廢”的突擊期。人們已經見過太多在某項政策到期之前，或是某個官員在任期將近之前的各種突擊：突擊消費、突擊提撥、突擊執法……絕不希望在落實“稅收法定”之前，再看到類似突擊調整的場景。

要預防這種“有權任性”的事兒，還是要回到法治的軌道上。正如傅瑩在3月4日的十二屆全國人大三次會議新聞發布會上所強調的那樣，以公民的福祉為前提，任何決策，條例也好、規定也好，只要沒有上位法律、法規依據的，就不能減損公民權利，也不能隨意增加公民的義務。

舊制度的廢止，到新制度的確定，都有一個類似的過渡期。這樣的過渡期，考驗的不僅僅是依法治國的原則是否能得到有效落實，還關系到權力自我限制的高尚品格。這對于現代國家治理體系的建立，至關重要。