以明確的邊界和程序防權力“任性”

正在召開的十二屆全國人大常委會第十二次會議,審議了立法法修正案草案。草案中規定,地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或增加其義務,引發各界關注。這意味著,一些限行、限購、限貸等地方限制性行政手段,今后將不能再“任性”。(12月28日《解放日報》)

近些年來,從車輛限行常態化到房地產限購、限貸,地方政府的限制性行政手段越來越多。對此,坊間有兩種截然不同的看法:很多專家認為限行、限購等涉嫌違法,理由是沒有獲得法律授權,侵犯了公民財產權等；也有法學專家認為不違法,理由是這屬于政府處置權范疇,政府有這種變通的權力。

從依法治國的角度來說,地方政府隨意采取限制性行政手段,可能確實不合理不合法。因為地方政府的權力只有在受到法律嚴格約束的情況下,才不會損害公民權益。即使限行、限購是為了公共利益,但地方政府在正式采取這些措施之前,也必須要拿出法律依據,通過法定程序之后行使權力,而不是“任性”地限這限那。

因此,這次立法法修正案草案嚴格規范地方政府權限以保障公民權益,一旦獲得通過,將是一次巨大的進步。但也要注意到,相關法律必須要保持統一。比如,大氣污染防治法修訂草案第45條是授權條款,即授權地方政府可以限制機動車通行。相關法律最終不能“打架”,限制地方政府限行手段應成為法律共識。

雖然限制地方政府限行手段是十分必要的,但不等于徹底“限死”了地方政府。一方面,地方政府可以通過地方性法規獲得授權。如果制定地方性法規條件尚不成熟,因行政管理迫切需要,可以先制定地方政府規章——但這有兩年期限。也就是說,現行法律已給地方政府通過規章來限行留下了一定空間。

另一方面,大氣污染防治法修訂草案第72條規定,“縣級以上地方人民政府應當依據重污染天氣的預警等級,及時啟動應急預案,根據應急需要可以采取包括限制或者禁止部分機動車行駛等應急措施。”這意味著,在情況緊急的時候,地方政府也可以采取臨時限行措施。

這些都說明,立法者考慮問題比較全面,既嚴格限制地方政府的權力,又給地方政府留出一定空間。從某種程度而言,這讓公民權益與政府權力實現了一種“平衡”。相比目前而言,這種進步至少體現在兩點:一是把政府權力關進了法律的籠子；二是公民相關權益在法律上獲得了保障。

在筆者看來,規范地方政府權限,關鍵在于三個方面:首先,法律要明確地方性法規與地方政府規章的邊界,或者說政府權力的邊界——哪些公共事項由地方性法規授權,哪些由地方政府規章授權,必須明確。顯然,地方政府自我授權事項越少越好,凡是涉及大多數人利益的事項,都應由國家法律及地方法規授權。

其次,法律要明確地方政府實施限制性行政手段的程序。比如說,今后地方政府想限行、限購,不能由地方政府關門決策,而是要根據法定程序進行決策。那么,法律不僅要明確決策的具體程序,還要明確決策的形式,以及由誰參與決策等。只有科學化、民主化決策,才能確保決策的程序正義。

另外,法律還要明確執法監督檢查和責任追究。眾所周知,以前一些地方政府的行為,嚴格說來已涉嫌違法違憲。所以,在相關法律限制地方政府權力的同時,為防止修訂后的法律成為擺設,必須在法律中強化執法監督檢查和問責——凡是沒有依法辦事的地方政府,理應依法問責。