借立法權防范政府“有權就任性”

【良法善政，良法是前提。偏重維護部門利益的規章，難稱良法，也難以獲得民眾的認同。以規范地方政府規章制定權限的方法，預防和遏制地方政府“有權就任性”理當積極推進。】

正在召開的十二屆全國人大常委會第十二次會議審議了立法法修正案草案。草案中的地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或增加其義務的規范引發各界關注。這意味著，一些限行、限購、限貸等地方限制性行政手段，今后將不能再“任性”。

“地方立法行政化，行政立法部門化，部門利益法制化”，這是民眾對一些地方政府立法亂象的揭示。良法善政，良法是前提。偏重維護部門利益的規章，難稱良法，也難以獲得民眾的認同。當下之中國，與1978年法制恢復重建之時相比，已經從迫切需要“有法可依”中走出，到了更渴望以“科學立法”來保障良法出臺的新階段。

在立法法上，狹義的法律僅指全國人大及其常委會通過的規范性文件。“依法治國”的意涵，并不是指地方政府借助于自己立法來治理治下的民眾，而是要地方政府首先受制于國家法律，且不得逾越法律的界限。現行立法法在第8條明文設定了“法律保留”原則，其中“對非國有財產的征收”“民事基本制度”等，只能制定法律。這意味著，包括地方政府在內的所有行政機構都不能隨意將“立法”之手伸向民眾的錢包，或是突破上位法隨意限制公民的合法權利。

地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或增加其義務的規范，這是由政府的性質決定的。政府存在的全部理由，就在于它必須保障公民的自由與權利，并提升全民的公共福祉。政府的所有權力都來自于民眾的授予(轉授)，政府在行使管理權限時也必須以民為本，依法而為。

地方政府規章設定減損公民、法人和其他組織權利或增加其義務的規范，一方面侵犯了立法權的領地，另一方面也直接侵害了民眾利益。這種“越權立法”因通常伴隨著對現有法律規定的突破，而成為“法制統一”原則的巨大阻礙。

“法制統一”是憲法第5條所確立的一項基本原則，違反這一原則即意味著違憲。無論是地方政府，還是地方規章，都應堅定不移地奉行“法律至上”，將法律奉為自身活動的指引，模范維護國家法制的統一。任何與憲法和法律相沖突的“地方立法”都是與法治原則背道而馳的。也只有各級政府模范地遵守法律，才能讓人們真正形成對法律的合理預期。

雖然立法法上有“授權立法”的口子，但“授權立法”內容同樣不應限制公民出行、購物、貸款等基本權利與自由，否則就是對立法精神和法律權威的挑戰。如不能及時終止地方政府在規章制定上的“有權就任性”，則在法律權威流失之后，依法治國也將陷入泥沼。

近年來，破壞“法制統一”的地方政府規章屢有可見，立法法修訂草案能夠關注到這一現狀，凸顯出的正是立法者的問題意識。對部門利益法制化的立法回應，是個難能可貴的進步。以規范地方政府規章制定權限的方法，預防和遏制地方政府“有權就任性”理當積極推進。而立法法修訂的另一個議題也蘊含其中:如果地方政府仍要任性地隨意立法減損公民權利，立法法該咋辦?