農民不愿進城落戶的遠慮和近憂

【逐步打破戶籍壁壘是第一步，探索建立農村耕地、宅基地退出機制，才是讓進城務工人員愿意在城鎮落戶的關鍵。】

近日，國務院印發《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，決定建立城鄉統一的戶口登記制度，到2020年實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。不過，四川省統計局日前發布的《2014年四川省進城務工人員現狀調查報告》顯示，有93．7％的進城務工人員習慣城市生活，但愿意落戶城市的只有10．7％。該報告調查對象是成都、自貢、攀枝花、德陽等9市的進城務工人員。

雖然這份調查的范圍局限于四川一省，但鑒于四川是勞務輸出大省，其結果還是具有一定的代表性的。從湖南、廣東等地媒體這兩天的報道來看，認為土地比城鎮戶口更重要的農民不在少數。那么，是什么原因導致進城務工人員習慣城市生活卻不愿意戶口進城？被輿論寄予厚望的戶籍改革新政，能否雪中送炭呢？

進城務工人員不愿轉戶，主要源于對農村利益的維護和對城市社會保障的顧慮。四川省統計局的調查顯示，養老得不到解決、住房無保障、進城后找不到工作，是進城務工人員最擔心的三個問題。如果轉為城鎮戶口，59．3％的進城務工人員希望家中土地維持現狀不變或有償流轉，57．4％的人希望農村住房維持現狀。

我著重關注了國務院《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》里關于農民土地和房屋權利以及在城市入戶后的保障問題，在“切實保障農業轉移人口及其他常住人口合法權益”的一節是這樣寫的：

完善農村產權制度。堅持依法、自愿、有償的原則，引導農業轉移人口有序流轉土地承包經營權。進城落戶農民是否有償退出“三權”（土地承包經營權和宅基地使用權、集體收益分配權），應根據黨的十八屆三中全會精神，在尊重農民意愿前提下開展試點。現階段，不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件。

擴大基本公共服務覆蓋面。保障農業轉移人口及其他常住人口隨遷子女平等享有受教育權利。把進城落戶農民完全納入城鎮社會保障體系，在農村參加的養老保險和醫療保險規范接入城鎮社會保障體系。把進城落戶農民完全納入城鎮住房保障體系，采取多種方式保障農業轉移人口基本住房需求。

不過，這些保障只是愿景和藍圖，暫無具體的實施措施。在城鎮職工各項保障尚存在雙軌制甚至多軌制的背景下，很少人相信對進城務工人員的保障能很快與城鎮居民“平起平坐”。如果中央有決心把國有企業分期分批變現，充實全體國民平等的社保、醫保、教育保障基金，全民平等的社會保障還是可期的，否則，僅靠地方政府拿錢，即使表面上全覆蓋，也是極低水平，無法解民眾的后顧之憂。如果是那樣，再美好的愿景也只是“遠水”，解不了進城百姓的“近渴”。

那邊“遠水不解近渴”，這邊“近憂”猶在——戶口進城，土地、農房怎么辦？國務院的意見只說“現階段，不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件”，落戶以后呢？他們還是農村集體成員嗎？如果是，雙重身份如何解決？如果不是，今后權利旁落就是農民心頭之憂。

農民不是傻瓜，戶口進城實惠未得，農村財產隨時有憂，他們是不會輕易讓戶口進城的。四川的調查顯示，哪怕舉家隨遷城市的占近五成，已在城市購房或打算購房的均有兩成多，也就是近五成農民工已有一定能力在城市安家落戶，但只有10．7％的農民愿意落戶城市。這充分說明，哪怕農民有能力落戶，大多數人出于自身利益考慮，仍不愿意落戶城市。究其因，有能力在城市安家落戶的農民不愿意落戶，最重要的原因，還是擔心自己在農村的土地和房屋產權得不到保障。

如果農民的土地和房屋沒有脫離集體的束縛，變成家庭可以自由支配和交易的財產，農民“身在城市心在家鄉”的狀況很可能很難改變。這種情況下，很可能導致農村居民“兩棲人”狀況——人在城市，心在農村；土地和農房即使荒廢也不放棄，或者在城市賺錢回老家蓋房，這些都會影響他們在城市的安居樂業。這種現象可能導致的后果也是嚴重的：直接影響孩子的就地上學，造成曠日持久的留守兒童留守老人現象；從產量到品質，直接影響糧食安全。因為種糧是副業，三天打魚兩天曬網，所以土壤、種子、品質都沒有嚴格篩選；直接影響財富積累和城市安居，因為很多人賺了錢還是回鄉蓋房，長年空置，城市卻無房可住。

由此可見，逐步打破戶籍壁壘只是第一步，探索并建立農村耕地、宅基地退出機制，才是進城務工人員是否愿意在城鎮落戶的關鍵因素。戶籍改革的這個關鍵因素能否從理論轉為現實，取決于土地、農房能否成為農民獨立的財產權利，也取決于土地、農房是否能夠建立不局限于“村集體內部”的城鄉統一交易市場。