人口有序流動需政策推動市場引導

——關注戶籍改革系列評論之三

國務院日前印發《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》提出，要全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序開放中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，特大城市嚴格控制人口規模，實施“一城一策”。

以人口規模而不是行政級別來落實差別化落戶政策，尤其是針對特大城市采取一城一策的細化辦法，是本次戶籍改革思路的一大亮點。經過幾十年的發展，一些城市發展水平與其行政級別已產生實質上的脫節，發達地區的一個普通地級市，人口可能比中西部一些省會城市還多。按照人口規模來制定未來計劃，無疑是更為貼近現實的一種制度安排。要讓這種制度安排取得實效，不至于成為“改革空調”，需要從兩方面入手。

首先，地方政府的具體落戶政策如何制定，決定了人口合理分布、有序流動的頂層設計目標能否實現。2013年中國社科院發布《城市藍皮書》稱，一個農民工“市民化”的公共成本平均為13萬元。落戶門檻劃得高一點還是低一點，牽涉到地方政府的“荷包”，不排除個別地方可能會有外松內緊的地方保護思想，或承諾給流動人口的市民待遇口惠而實不至。有鑒于此，國家對地方改革進度必須拿出具體時間表和配套評估機制，防止戶籍改革在地方層面淪為“擠牙膏式”的被動改革。

其次，即便各地落戶門檻都嚴格按照改革思路劃定，人口有序流動是不是就一定會實現呢？我們不能忽視一個現實悖論，目前人口遷徙流向與差別落戶引導的方向呈反相關，全國跨省外出的農民工主要集中在大城市和特大城市。統計數據顯示，全國有一半農民工集中于中國前十大城市，其中四分之一集中于前四大城市。遵循差別落戶精神，未來落戶特大城市的難度并不會明顯降低。如何理順這一矛盾，需要系統性地考慮。

一方面，大城市、特大城市完善積分落戶制度要更加公平透明。在總量控制的前提下，“不患寡而患不均”的機會平等就顯得尤其重要。國家需對各地積分入戶的制度公平進行考察，并嚴查可能出現的舞弊行為。對于更多無法落戶的流動人口，必須切實提高居住證的含金量，這需要財政轉移支付、公共服務均等化等政策工具再給力一些。

另一方面，提高中小城市對流動人口的吸引力，可能是落實差別落戶乃至整個戶籍改革成敗的關鍵一步。戶籍放開只是打開了中小城市的大門，但人們愿不愿意走進去，恐怕還需市場化配置，尊重他們的自由選擇。比如新生代農民工看重的不再僅是收入，他們有很強的自我發展意愿，需要更好的醫療教育，更充分的社會保障，更豐富的上升渠道，更公平的競爭規則。

無論是差別落戶還是一城一策，戶籍改革的制度設計看到了中國的復雜性，看到了不同城市間發展水平的巨大差異。要讓改革真正落到實處，人口有序流動，也不是某一項改革單兵突進就能見效的。不僅要嚴格落實差別化的落戶政策，靠政策的手推著走；也要提升中小城市發展水平和落戶含金量，靠市場的手拉著走，戶籍改革才能走快走穩。