農民進城以后將如何？

日前國務院印發戶籍改革意見，提出將逐步統一城鄉戶口登記制度，全面實施居住證制度。這意味著，農村戶口將取消，而農民可能更自由地遷徙到城市。改革意見出臺之后，自然引起了很多歡呼和關注，當然也有爭論。事實上，戶籍制度的關鍵并非是保留還是取消農村戶口。就比如有兩只貓，如果它們根據自己的捕捉工作量享受著貓糧待遇，那么叫白貓和黑貓都沒關系。但是，如果主人規定白貓干活可以吃魚，而黑貓卻只能吃骨頭甚至什么都沒有，那叫白貓還是黑貓就非常關鍵了。也即，中國戶籍制度真正的要害并非是戶籍的劃分，而是與戶籍性質相關聯的公共服務供給。這里涉及關于現代政府及其與公民之間關系的一系列理念。

首先，公民從政府那里獲得基本公共服務，這些服務的獲得，是因為公民與政府締結了某種納稅合同關系。公民向政府納稅，政府利用納稅所形成的財政資源變成公共服務提供給公民。政府收稅的目的就是為了利用財政手段調節社會資源，最大限度地向所有公民提供基本公共服務，以保證社會底層人士（失業者、貧困者）也能夠有尊嚴地活著。事實上，當農民進城務工的時候，其已經與城市政府締結了這樣的關系，并應該享受其所在地的基本公共服務（比如安全、教育、救濟）。如果以是否具有當地戶口作為享有這些公共服務的依據，就如同規定只有白貓干活才可以吃魚一樣荒唐。

其次，公民所創造的稅收，通常以中央稅和地方稅的方式流向中央政府和地方政府。這意味著，為公民提供基本公共服務的責任，將由中央政府和地方政府共同承擔；且誰分錢多誰的責任大。按照目前的分稅制設計，中央政府占了大部分比例的稅收收入，那么在基本公共服務的供給方面，其應該承擔更大的責任。按照國務院此意見，未來有1億多農民陸續進城，如果這部分農民的公共服務供給全部由流入地城市政府來承擔，這不但是這些城市無法承擔的，而且也是權責不匹配、不公平的。因此，在央地之間重新劃分公共服務的權責分配，尤其是夯實中央政府關于特定公共服務的統籌責任，都是該意見的必要配套改革。

再次，意見規定了不同規模城市的落戶政策導向，即全面放開小城鎮，有序放開中等城市，合理放開大城市，嚴格控制特大城市。從公民自由遷徙權來說，這一規定顯然有妥協性，但這也可能是順利推進改革的現實考慮。因此，此處關鍵在于如何強化小城市的吸引力。中國現有的狀況是：大城市往往有最好的學校，最好的醫院以及最好的休閑和文化設施。未來這些大型的公共設施興建，應該在不同城市間適當布局。因此，這項改革的出臺還涉及一系列公共設施的布局和規劃，以及不同城市性質的重新定位；更深層的，還涉及基本公共服務的區域均等化。試想，全國公共財政投入建設的清華大學，難道一定要設在北京嗎？

何艷玲 （中山大學教授）