分權，是為了干凈用權

限制“一把手”的權力，并不是要否定“一把手”的權力。其目的在于，通過對“一把手”權力的更好賦予和分割，避免因權力過于集中而導致的一些弊端

“一把手”對“人財物”的“不分管”并不是“不管”，而是“不直接管”，在超脫利益糾纏的大原則、大方向上還是要管的。這種“間接管”屬于統管，即“統攬全局，總負其責”

近日，中紀委研究室就十八屆中央紀委三次全會精神進行解讀時指出，要切實強化權力制衡，按照分工負責原則，適當分解主要領導干部權力，減少主要領導干部對具體事務的插手干預，積極探索推廣主要領導干部不直接分管具體事務的制度。“主要領導干部”俗稱 “一把手”，在我國的體制語境中，“一把手”往往具有毋庸置疑的權威，其權力制衡從來就是一個敏感的老大難問題。因此，該消息一經報道，立即引來全社會的矚目。

在中紀委研究室的解讀報道發布2天之后，山西省出臺規定，明確“一把手”不直接分管干部人事工作、財務工作、工程建設項目、行政審批以及物資采購等五項工作。其實，山西的規定并非孤例，“一把手不直接分管”更非新規。早在幾年前，廣東、遼寧、安徽、云南、重慶等多個省份及下轄市縣就先后出臺過類似規定，探索以“不直接分管”制衡“一把手”的可行性。然而，盡管這些地方嘗試值得鼓勵，但對公眾來說，還很難說看到了立竿見影的效果。這也進一步說明，制衡“一把手”并不簡單，需要對“分權”后能否用好權、如何用好權，仔細剖析、系統考慮。

要制衡“一把手”執掌的權力，首先就要認識“一把手”。所謂“一把手”，其實并非一個簡單的“有權領導”的范疇，“一把手”的設置乃是我國黨政權力“統攬全局、協調各方”的縮影與著力點，是當前權力體制演進的必然邏輯結果。它的身上既凝聚了這一體制的成功密碼，也隱藏了這一體制的內在缺陷。

限制“一把手”的權力，并不是要否定“一把手”的權力。其目的在于，通過對“一把手”權力的更好賦予和分割，避免因權力過于集中而導致的一些弊端，如腐敗、權力濫用等。尤其在目前體制改革尚未到位、“一把手”腐敗案件高發的情況下，先行出臺若干分權制衡的機制很有必要。權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗；抑制權力的腐敗不能僅靠道德自覺，必須用權力來制衡權力，這就是分權制衡的基本道理。從這個意義上說，在目前“一把手”權力高度集中的體制條件下，探索將“一把手”的“絕對權力”進行必要的分解，乃是實現制衡的前提。

限制“一把手”的權力，也不意味著“一把手”責任的分解。不直接分管之后，需要對相關干部的權責利進行更詳細具體的規定。“一把手”對“人財物”的“不分管”并不是“不管”，而是“不直接管”，在超脫利益糾纏的大原則、大方向上還是要管的。這種“間接管”屬于統管，即“統攬全局，總負其責”。因此，“分權”之后，“一把手”責任不減，工作落實不到位，還是要被問責的。

權力制衡既有“內部制衡”，也有“外部制衡”。具體采用何種制衡方法則要根據權力的性質而定。比如，立法機構的所謂“一把手”，本質上只是一個召集人，其對立法機構的其他成員不具有領導的權力，彼此之間本身是典型的內部制衡關系。而對于行政機關而言，“一把手”乃是首長負責制的核心人物，其對行政機關的其他成員具有領導的權力，對于這種權力的制衡既要來自于內部，也要來自于外部。

“一把手”權力的外部制衡可以從兩個方面入手。其一，打造更加垂直獨立的監督權。十八屆三中全會《決定》明確指出，要強化上級紀委對下級紀委的領導，查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主。同時要全面落實中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構，改進中央和省區市巡視制度，做到對地方、部門、企事業單位全覆蓋。“兩個為主”和“兩個全覆蓋”抓住了問題的關鍵，為將來打造更加垂直獨立的監督權奠定了堅實的基礎。無論“一把手”的權力有多大，一個強大的監督權都會對其構成有力的制衡。

其二，發展更加廣泛真實的人民民主。十八屆三中全會《決定》指出，發展社會主義民主政治，必須以保證人民當家作主為根本。要堅持人民主體地位，推進人民代表大會制度理論與實踐創新，發揮人民代表大會制度的根本政治作用。“一把手”的權力來自于人民，服務于人民，人民理應對其擁有評價和制約的終極權力，這種權力就是人民民主。無論“一把手”的權力有多大，廣泛真實的人民民主都足以對其構成終極的制衡。

自上而下的監督權是一種體制的自覺，自下而上的人民民主則是一種民主的倒逼，二者的有機結合乃是“一把手”權力制衡的根本之道。此外，健全的市場機制與透明的法治體系，也是 “一把手”權力制衡的必要環境。當市場在資源配置中起決定性作用的時候，當權力真的被關進制度的籠子之后，相信整個社會都會對“一把手”的權力濫用擁有強大的免疫力。（作者為中國浦東干部學院法律與人文綜合教研部主任）