煙草“寓禁于稅”政策是如何失敗的

煙草行業(yè)的巨額利潤，反映的不是中國在煙草控制方面所取得的成績，而是在畸形的煙草專賣制度下產(chǎn)生的惡果。

湖南省一位農(nóng)婦冒充煙草專賣局副局長，詐騙200多萬元，日前已被司法機關(guān)緝拿歸案。聯(lián)想到我國煙草行業(yè)平均每天賺3.2億元人民幣，人們就不難發(fā)現(xiàn)，我國的煙草行業(yè)已經(jīng)成為亂象的滋生地。

上個世紀開始，為減少煙草危害，履行中國加入國際控制煙草公約，中國制定了煙草專賣法，實行煙草專賣制度。煙草專賣制度是典型的政企合一制度，全國各地設(shè)立煙草專賣機構(gòu)，既負責(zé)市場管理，也負責(zé)市場運營。這種特殊的經(jīng)營管理體制，使煙草行業(yè)成了一個“獨立王國”。

這種經(jīng)營體制，讓煙草行業(yè)不斷地獲取暴利，卻無法從根本上達到減少香煙消費的目的。煙草專賣行業(yè)為了增加銷售量，實行“饑渴銷售”策略，通過合并煙草生產(chǎn)企業(yè)，實行多元寡頭壟斷經(jīng)營體制，結(jié)果導(dǎo)致香煙價格越來越高，香煙生產(chǎn)和銷售的利潤越來越大。

早在多年前筆者就曾指出，要想從根本上減少香煙的危害，履行對國際社會莊嚴的承諾，必須盡快改變我國現(xiàn)行的煙草專賣體制，從兩頭抓起，一方面要求各級地方政府加大對香煙種植規(guī)模的控制力度；另一方面實行最嚴格的香煙銷售制度，改變目前這種政企合一的管理體制，煙草行業(yè)不再單獨設(shè)立執(zhí)法機構(gòu)。因為只有這樣，才能從源頭抑制香煙的生產(chǎn)，從流通環(huán)節(jié)減少香煙銷售帶來的危害。

煙草行業(yè)的巨額利潤，反映的不是中國在煙草控制方面所取得的成績，而是在畸形的煙草專賣制度下產(chǎn)生的惡果。現(xiàn)在凡是與煙草行業(yè)有聯(lián)系的企業(yè)或者個人，都能從中分一杯羹。煙草行業(yè)已經(jīng)成為影響市場經(jīng)濟正常運行的特殊行業(yè)。建議全國人大常委會盡快成立專家組調(diào)查煙草專賣法實施情況，并在此基礎(chǔ)上決定煙草專賣制度的去留。

筆者的具體建議是，適時解散煙草專賣局，各級人大在制定和審議經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的時候，應(yīng)當(dāng)把煙草行業(yè)看作是“不道德”的行業(yè)，逐步減少煙草的種植規(guī)模。今后各個地方香煙的銷售企業(yè)統(tǒng)一納入到公安機關(guān)的特種行業(yè)管理范圍，由公安機關(guān)具體負責(zé)對香煙銷售行業(yè)的監(jiān)管。凡是違反法律規(guī)定，向未成年人出售香煙或者銷售非法渠道進口香煙的，一律追究法律責(zé)任。

值得注意的是，越來越多的學(xué)者意識到，稅收在國民經(jīng)濟發(fā)展中不僅可以起到“正調(diào)節(jié)”的作用，而且也可以起到“逆調(diào)節(jié)”的作用。我國煙草行業(yè)的稅收制度就是一個非常典型的例子。對煙草生產(chǎn)企業(yè)和煙草制品課以重稅，非但不能減少香煙的生產(chǎn)和銷售，反而促使煙草行業(yè)滋生出越來越多的問題，這說明稅收也是一把雙刃劍，如果不仔細研究煙草行業(yè)稅收存在的問題，僅僅寄希望于通過提高稅率來解決煙草行業(yè)存在的亂象，那么，最終的結(jié)果必然是緣木求魚。