煙草“寓禁于稅”政策是如何失敗的

煙草行業的巨額利潤，反映的不是中國在煙草控制方面所取得的成績，而是在畸形的煙草專賣制度下產生的惡果。

湖南省一位農婦冒充煙草專賣局副局長，詐騙200多萬元，日前已被司法機關緝拿歸案。聯想到我國煙草行業平均每天賺3.2億元人民幣，人們就不難發現，我國的煙草行業已經成為亂象的滋生地。

上個世紀開始，為減少煙草危害，履行中國加入國際控制煙草公約，中國制定了煙草專賣法，實行煙草專賣制度。煙草專賣制度是典型的政企合一制度，全國各地設立煙草專賣機構，既負責市場管理，也負責市場運營。這種特殊的經營管理體制，使煙草行業成了一個“獨立王國”。

這種經營體制，讓煙草行業不斷地獲取暴利，卻無法從根本上達到減少香煙消費的目的。煙草專賣行業為了增加銷售量，實行“饑渴銷售”策略，通過合并煙草生產企業，實行多元寡頭壟斷經營體制，結果導致香煙價格越來越高，香煙生產和銷售的利潤越來越大。

早在多年前筆者就曾指出，要想從根本上減少香煙的危害，履行對國際社會莊嚴的承諾，必須盡快改變我國現行的煙草專賣體制，從兩頭抓起，一方面要求各級地方政府加大對香煙種植規模的控制力度；另一方面實行最嚴格的香煙銷售制度，改變目前這種政企合一的管理體制，煙草行業不再單獨設立執法機構。因為只有這樣，才能從源頭抑制香煙的生產，從流通環節減少香煙銷售帶來的危害。

煙草行業的巨額利潤，反映的不是中國在煙草控制方面所取得的成績，而是在畸形的煙草專賣制度下產生的惡果。現在凡是與煙草行業有聯系的企業或者個人，都能從中分一杯羹。煙草行業已經成為影響市場經濟正常運行的特殊行業。建議全國人大常委會盡快成立專家組調查煙草專賣法實施情況，并在此基礎上決定煙草專賣制度的去留。

筆者的具體建議是，適時解散煙草專賣局，各級人大在制定和審議經濟發展規劃的時候，應當把煙草行業看作是“不道德”的行業，逐步減少煙草的種植規模。今后各個地方香煙的銷售企業統一納入到公安機關的特種行業管理范圍，由公安機關具體負責對香煙銷售行業的監管。凡是違反法律規定，向未成年人出售香煙或者銷售非法渠道進口香煙的，一律追究法律責任。

值得注意的是，越來越多的學者意識到，稅收在國民經濟發展中不僅可以起到“正調節”的作用，而且也可以起到“逆調節”的作用。我國煙草行業的稅收制度就是一個非常典型的例子。對煙草生產企業和煙草制品課以重稅，非但不能減少香煙的生產和銷售，反而促使煙草行業滋生出越來越多的問題，這說明稅收也是一把雙刃劍，如果不仔細研究煙草行業稅收存在的問題，僅僅寄希望于通過提高稅率來解決煙草行業存在的亂象，那么，最終的結果必然是緣木求魚。