（二）復墾指標跨省域調用具有較強的可操作性

1、經濟欠發達地區農村，存量建設用地復墾成本低，造地潛力大。豫、冀、魯、皖、湘、鄂等農民工輸出大省農村，農民戶均宅基地面積都在300平方米以上，而其戶均住房面積只100平方米左右，如果整治到像浙江省農村戶均宅基地面積僅164.26平方米的水平，我國經濟欠發達地區農村就能低成本地復墾出大量的耕地面積。例如，安徽省國土資源廳曾披露，目前，該省農村居民點人均綜合用地190多平方米，即使按照新農村建設人均上限120平方米計算，通過土地整治，可置換的潛力大約為600萬畝。

經濟欠發達地區農村戶均宅基地面積較大和住房建筑面積較小、質量較差、造價較低，這對于實施整村拆遷改建和成片退宅復墾而言，是一個有利條件。實際上，外出進城農民工中好大一部分是未婚青年農民，他們一般還沒有獨立的住房，部分已婚且有獨立住房的也許其宅基地處于村中央而難以單獨復墾，但外出農民工人數較多的村，由于外出農民工按最低成本價購買城鎮住房所得實惠將遠大于退宅復墾的付出，因而必然會有多個家庭愿意以縮減或退出宅基地換取“農民工經濟適用房”的購買資格，而且由于外調復墾指標可收取4.5萬元/畝的造地費，所以，在當地基層組織的協調、推動下，外出農民工較多的村就既有村民自發要求、又有資金支撐而組織實施整村或成片的拆遷改建。通過拆遷改建，既為外出農民工完全遷居城鎮創造條件，為他們提供外調的復墾指標，同時也能使未外出村民改善居住條件，并增加勞均生產資料。

再拓展一層講，如果復墾指標能跨省域調用，那么，拆遷舊村和退宅復墾還能大規模地實施，經濟欠發達地區的農村大量地拆遷改建村莊并實施存量建設用地復墾、經濟較發達的城鎮以每畝10萬元左右的價格出資金購買復墾指標，這一既能為欠發達地區農村贏得大量外來資金和改變落后面貌、又能為經濟較發達城鎮拓展用地空間的雙贏兩利式合作，就能廣泛、深入地開展。因為東部沿海經濟較發達城鎮，由于用地指標緊缺而復墾指標的市場價已漲得很高。例如，目前余姚市政府收購市內復墾指標的價格已達到15萬元/畝，寧波市北侖區政府收購區內復墾指標的價格已達到25萬元/畝。——此為本文題外話，就簡要提及。

2、經濟欠發達地區的青壯年農民已大量地跨省、市到二三產業較發達的城鎮就業。據媒體報道：2009年，河南省農村外出務工的有1974萬人，湖南省外出務工農民達到1209萬人；2009年6月底，全國外出務工經商農民工總數約14677萬人，按輸出地來分，東部、中部和西部地區外出農民工比重分別為29.6%、37.6%和32.8%，按輸入地分，東部地區吸納外出農民工占外出農民工總數的66.7%，中部地區占14.7%，西部地區占18.2%。億萬農民工異地實現就業，而且輸出與輸入的人、地分布很不均勻，這既表明了“生產力的發展”要求“占補平衡”政策調改，也表明了復墾指標跨省域調用這一“上層建筑”的改革將與現階段的“經濟基礎”相適應！

3、讓進城農民工以退出宅基地使用權跨省域置換“農民工經濟適用房”購買資格，堪稱為億萬農民工的熱切期盼！目前，一個農民工在長三角、珠三角地區城鎮打工的年收入大約有1.5萬—2萬元，兩夫妻都進企業打工年收入就有3萬—4萬元，舉家遷居就業地城鎮后，即使家庭人口按4人計，人均年收入也有7500—10000元，大大超過近期眾多媒體報道的2009年度全國“農民人均收入首次突破5000元”。進城農民工實現完全遷居城鎮后，不僅年收入增加，生活條件改善，而且也有利于本人及其子女將來的發展。

4、跨省域調用復墾指標，能確保全國耕地數量不減少、質量不降低。首先，全國各地的國土管理部門已實現國土部垂直管理，只要政策設計嚴密、管理制度完善，復墾造地及復墾指標的跨省域調用，各級國土管理機構一定能管實、管好。其次，近幾年，國土部已同意某些地區進行農村建設用地減少與城鎮建設用地增加的“雙掛鉤試點”，讓進城農民工在退出并復墾農村宅基地的同時將復墾指標隨戶籍遷調到就業地城鎮，實際上也是“以農村宅基地換城鎮住房”的一種創新形式，只是“雙掛鉤試點”應用于解決進城農民工落戶城鎮問題的創新和拓展。再則，若設定每1人（或1戶）外遷戶籍必須復墾農村宅基地300平方米以上，復墾后的耕地必須可栽種糧食作物并旱澇保收才能驗收合格認定為復墾指標，而且設定進城農民工購買城鎮“農民工經濟適用房”的前置條件是隨戶籍遷調低限為200平方米/人（或戶）的復墾指標，這樣，大批農民工遷居城鎮后，全國耕地總量必將大幅度增加，18億畝耕地的質量不至于下降。（陳蓉，華東政法大學行政法專業研究生；陳清波，浙江省余姚市委市政府農村工作辦公室副主任）