20多年后，我國環境領域的基本大法終于得到再次修訂，新通過的環保法明確了政府、企業和公民的各方責任，嚴格的法律條款被認為是我國環保領域法律的一大進步。新環保法首次將“按日計罰”內容納入，處罰上不封頂。（4月25日《新京報》）

新環保法亮點多多，比如，增權方面，環保部門獲執法權、“區域限批”入法；維權方面，公民可依法要求公開信息、環評須征求意見；尤其是處罰方面加大了力度，比如，一把手做不好環保或“下課”、暗管滲坑排污可刑拘、“按日計罰”不封頂等，讓人看到了國家治理污染的決心，看到了生活環境山清水秀、天藍地綠的美好未來。然而，公眾更關心的一個問題是：“‘按日計罰’不封頂”能執行嗎？是否存在執行難的問題？

再好的制度，關鍵是執行。沒有執行力或執行力不強，制度就會成為一張紙，只能掛在墻上、鎖進柜里，成為紙老虎、稻草人，一點作用也不起。“按日計罰”不封頂，看似處罰很嚴厲，但顯然存在執行難問題。

按照現行法律，企業違法排污后受到的經濟處罰最高只有50萬元。這個最高處罰顯然不足以震懾違法企業。但是，“‘按日計罰’不封頂”是否就能讓違法企業心有戚戚焉，進而望而生畏、退而卻步呢？其實也未必。

首先，“按日計罰”從啥時開始計算，是從違法排污的那天開始，還是從被查處的那天開始？若是后者，處罰不難；若是前者，調查難度很大。如果沒調查清楚就處罰，違法企業不會心服口服，公眾也不一定會買賬。

其次，新環保法規定，企業違法排污后將首先遭到一筆罰款。這筆罰款是多少，5萬、10萬還是50萬、100萬元？如果每天罰5萬、10萬，或許違法企業能夠承受；而如果每天罰50萬、100萬，違法企業能夠承受嗎？違法企業交不起罰款，又該怎么辦？

徒法不足以自行。正如人民日報評論《環境立法史上的又一里程碑》一文指出：“距離新法的生效施行還有半年多的時間，國務院各部門特別是環保部門應當盡快做好相應的法規規章和標準的清理工作，適時確立與新法配套的執法規范及其標準制度。”是的，如果新舊法沒有做好銜接、自相矛盾，如果新法沒有標準或者標準不一，要執行好其難度可想而知。

治污，“有法可依”做到了，“有法必依”必須做到；“有法必依”做到了，“執法必嚴”必須做到。而要做到“執法必嚴”，必須明確執法標準。所以，對于“‘按日計罰’不封頂”，還當有更具體的操作細則。只有做到“執法必嚴”，“違法必究”才有可能落實。

歷經四次審議，4月24日，經十二屆全國人大常委會第八次會議表決通過了《環保法》修訂案。修訂后的環保法有可能成為現行法律里面最嚴格的一部專業領域行政法，將于2015年１月１日施行。（4月24日新華網）

新環保法亮點很多，其中最大看點，就是強化了企業污染防治責任，加大了對環境違法行為的法律制裁，對違法行為“零容忍”、出重拳，讓污染者承擔更高違法成本。此舉有利于解決目前一些地方存在的環保執法疲軟問題，有助于扭轉伴隨經濟快速發展而生的生態環境惡化趨勢。

污染環境的違法成本低，是我國環境保護工作多年來面臨的一個頑疾。全國人大常委會法制工作委員會副主任信春鷹曾舉過這樣一個例子：“一個10萬千瓦的發電機組，每天的環保成本大概是五六十萬，如果不開環保設備就等著罰款1萬，誰不會算這個賬？”違法企業往往在交納遠低于守法成本的一次性罰款后，就可以繼續污染環境。污染環境的違法成本過低，不僅讓污染環境者有恃無恐，不把法律放在眼里，也讓國家解決突出環境問題的政策措施打了折扣。

良好的生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。藍天白云、綠水青山是民生之基、民心所向。2013年以來，我國部分地區霧霾天氣等污染問題集中爆發，“涉環保群體性事件”頻發，人民群眾反映強烈，一定程度上影響了社會穩定。毫無疑問，環境污染生態破壞已經到了不得不重視的地步，

對任何一個國家來說，環境治理都是一個綜合性問題，也是難題。只有用改革的辦法，從制度入手，特別是打造一部真正的違法成本高的法律，賦予環保部門更多法律權力，對環境破壞行為和相關責任單位、責任人采取更為嚴厲的懲罰措施，才能解決環境不斷惡化的問題。事實表明，強化生態環境損害賠償和責任追究，既是保護公民環境權益、維護社會公平正義的重要措施，也是提高企業違法成本、震懾企業違法排污行為的根本對策。

一位哲人說過：“如果法律不能被執行，那就等于沒有法律。”有法不依比無法可依的危害性更大。有了法律，污染企業卻不遵守，這是視法律為無物，戕害的不只是法律尊嚴，更會造成惡劣的“示壞”效應。法律的生命力在于執行。只有堅持“認真”二字，落實“從嚴”要求，政府嚴格執行法律，企業和公民嚴格遵守法律，才能將環保立法的作用真正發揮。

環境保護人人有責，必須充分調動一切因素，動員全社會力量共同參與。環境保護不僅僅是政府的責任，個體的力量亦不容小覷。確保新的環保法律落到實處，必須保障公民對環境保護的知情權、參與權和監督權，為公民監督政府與企業提供制度渠道。健全舉報制度，鼓勵公民、法人和其他社會組織就生態環境問題進行舉報，發揮好公眾、新聞媒體和社會組織的監督作用。唯有如此，才能形成工作合力。

幾經反復的新環保法，終于表決通過。這是近年來環境保護領域最為嚴實的一道防火墻。它以立法的形式，首次將生態保護紅線寫入法律，要求促進清潔生產和資源循環利用，在重點區域、流域聯合防治中實行統一標準，建立環境污染公共預警機制。其中，引人注目的，是對拒不改正的違法企業，可以“按照原處罰數額按日連續處罰”。

這意味著，新環保法的處罰標準，將上不封頂。由此，社會上詬病已久的“違法成本低、守法成本高”的環保問題，有望得以從源頭上解決。一直以來，作為污染排放的可能主體，不少企業缺乏自律意識，偷排偷放只罰款數萬元與清潔處置需耗資數十萬甚至上百萬元的懸殊，“理性的經濟人”當然會趨利而從之。環保執法面臨的這種尷尬，在處罰無上限的新法之下，必將無限放大執法處罰的威懾，以經濟杠桿矯正企業的社會責任意識。

在經濟下行壓力較大的當下，新環保法體現出的立法精神，實際包括了“獎”與“懲”兩個維度。守法企業的自覺環保，本身也是對社會共同利益的增進，需要適當的激勵措施。比如，在細化的立法、司法解釋中，給予必要稅收優惠，或者公共清潔設備的補貼。只有張弛有度，才能讓違法者無指望，守法者有盼頭，從而形成對青山綠水的共同守護。

更深層次看，這次處罰標準的調整，凸顯了在法治框架內解決沖突的思路。曾經的一些環保事件，無論無良企業的肆意排放，還是地方政府的包庇縱容，或者少數群眾的情緒過激，一個重要的誘因就是沒用法律來算環保賬、經濟賬。而今，依法律來厘清獎勵與處罰的標準，從而引導各方回歸法院與談判桌上。可以設想，有法律來勾勒各方權益，用法治來平衡各方得失，這不正是用良法促進社會的理性與公正嗎？

但是，有法律并不自然等于有法治。如此良法，如何執行，將成為社會輿論共同關注的焦點。法治的效果，等于立法的科學性與執法的嚴肅性的乘積，任何一方的缺失或松馳，都可能造成整體效果的大幅折扣。這就要求，一方面，執法不應有例外，要避免尋租、合謀的腐敗，加大處罰和監督的密度與力度；另一方面，賦予公權力如此大的執法能力，就必須提防執法者對守法企業可能的“挑刺”，甚至是吃拿卡要、勒索敲詐等隱形腐敗。這些都是環保法治的底線所在，猶需關注。

明年1月1日，新環保法將要正式施行。我們期待第一張罰單的依法出爐，以儆效尤。當然，最好是所有的企業都能嚴守法律，讓環保罰單不必開出。

環保法修訂案草案昨天經十二屆全國人大常委會第八次會議表決通過。該修訂案打破了法律修改草案一般經全國人大常委會三次審議后表決的慣例，進行了四次審議，持續近三年時間，經過兩次公開征求意見，足見這次修法不是“小修小補”，而是“大修大改”。新環保法以立法形式規定了更嚴格的法律條款和執法手段，堪稱一部最過硬、最強勢的環保基本法。

允許對部分違法行為采取行政拘留措施；對責令改正而不改正的行為按日計罰且上不封頂；對履職缺位和不到位的官員要求引咎辭職；建立環境信用制度……一系列具有很強“殺傷力”的規定，讓人們對新環保法充滿殷切期待；同時，正因為這些規定具有很強的“殺傷力”，人們又難免擔心，它們能否得到不折不扣的嚴格執行，實踐中的“執行難”該如何破解，等等。

長期以來，污染治理一直存在“違法成本低、守法成本高”的體制性痼疾。近些年，關于環境違法成本畸低的案例層出不窮，如沱江污染事故造成數億元損失，肇事企業僅被處以罰款100萬元。另據全國人大常委會法制工作委員會副主任信春鷹介紹，一個10萬千瓦的發電機組，每天的環保成本大概是五六十萬元，如果不開環保設備就等著罰款1萬元，運行環保設備比違法罰款每年要多支出上億元。本來，《刑法》有重大環境污染事故罪，但因污染環境被追刑事責任的寥寥無幾。新環保法大幅提高了環境違法成本，相當于降低了環境守法的成本，有利于以強有力的法律手段，引導企業、單位在環境守法與環境違法之間做出理性選擇。

新環保法從法律制度上奠定了對污染行為的處罰基礎，并賦予了環保部門更大的權力，包括查封、扣押相關設備，行政拘留，罰款上不封頂，區域限批等。環保部門能不能有效運用這些權力，這些權力能不能對污染企業、單位產生巨大的威懾，并不完全取決于環保部門是否有“動真格”的決心和膽量，更取決于各級公權機關是否真正形成了保護環境的共識。環保部門依法對污染企業、單位進行處罰，不但會讓污染企業、單位傷筋動骨甚至傾家蕩產，而且會觸及這些企業、單位背后相關部門、群體的實際利益，環保執法不只是環保部門與污染企業、單位的較量，有時更是環保部門與相關部門、群體之間的較量。這種情況下，單靠環保部門一家無私無畏鐵腕執法是不夠的，還需要各級政府、人大機關、司法機關等權力部門共同發力，從行政、立法、司法層面為環保執法提供堅實的保障。

新環保法確立了環境公益訴訟制度，訴訟主體由此前民政局登記下的十幾家增加到300多家，包括所有在設區的市級以上政府民政部門登記的相關社會組織。此前在環保修法確立環境公益訴訟的討論中，人們更多談及的是針對一般民事主體發起的環境公益訴訟，認為環境公益訴訟如果更容易發起并得到司法機關的支持，將對污染企業、單位產生巨大的制裁制約作用。其實，環境公益訴訟的對象還包括國家行政機關，如果公民和社會組織認為地方政府、環保部門或其他職能部門未能履行法定環保職責，構成對環境公共利益損害的不當行政行為，就有權將地方政府、職能部門或其他職能部門告上法庭，要求其依法履職、追究有關人員責任并承擔賠償補償責任。作為公眾參與的重要渠道，環境公益訴訟有如一把“達摩克利斯之劍”，不但有關企業、單位一不小心就將成為被告，地方政府及職能部門也面臨著巨大的現實壓力，這種壓力將轉化為嚴格執法、強化監管的動力，進一步夯實、完善環保責任鏈條，督促各領域、各環節切實履行環保職責。

“徒善不足以為政，徒法不足以自行”，一部最過硬、最強勢的環保法，必須得到最堅決、最鐵腕的執行。多年前環保總局發起的幾次“環保風暴”，讓公眾至今仍念念不忘記憶猶新。現在環保法新修通過，各級政府、環保部門必須好風借力，“鐵腕治污”加“鐵規治污”，以大刀闊斧的作為再現當年的霹靂風暴，才能喚回藍天白云、青山綠水的美好景象。

草重（北京 編輯）

【全國人大常委會通過的《環境保護法》修訂草案，宣示了“經濟社會發展與環境保護相協調”的環境優先思想，實現了從“政策法”到“實施法”的轉變，是中國環境立法史上的又一重要里程碑。】

在修法的立法規劃歷經了“八屆全國人大”到“十二屆全國人大”的20多年之后，在立法總目標三年間從“有限修改”轉變為“全面充實”之后，4月24日，《環境保護法》修訂草案終于在全國人大常委會四審之后得以通過。

如果說1979年的《環境保護法（試行）》是中國環境立法史上的第一座里程碑，那么此次全國人大常委會通過的《環境保護法》修訂草案，則應當譽為中國環境立法史上的第二座里程碑。

首次寫入生態保護紅線、規定環境公益訴訟、設計按日計罰制度、增加環境污染公共監測預警機制……透過這些亮點，人們從不同視角審視新修改通過的《環境保護法》的重大意義。

首先，新法既是一部具有基礎性地位的法律，也是一部適用性很強的法律。例如，新法對既往的環境規劃、環境標準、環境監測、環評、環境經濟政策、總量控制、生態補償、排污收費、排污許可等管理制度做了切合實際的修改，并且特別注重規定與之相應的法律責任條款，針對不同違法行為設立了行政強制措施、按日連續處罰措施與治安管理處罰措施等規定。這些不僅可以獨立適用，對單項環保法律的“立改廢”也有重要指導意義，對有關行政法、民法和刑法在環保領域的適用也具有統和作用，同時，對地方環境立法給予了相應授權并留有余地。

其次，新法既規范約束政府環境行為，也強化了環境監督管理的職權。新法宣示了“經濟社會發展與環境保護相協調”的環境優先思想，進一步強化了政府特別是政府決策主要領導人對環境質量的責任。在給環境監管部門賦予更大執法權力的同時，也相應規定了環境監管失職行為的制裁措施，以及環境信息公開和接受社會監督的義務。比如，對于公眾關注的霧霾天氣，新法實施后，一方面環保部門必須向社會公布對污染源的監測結果；另一方面如果環保部門在收到公民舉報投訴后未予處理的，也要承擔相應的行政責任。再如，以往一些地方政府為了應對考核與評比，經常會要求環保部門修改環境監測數據。為此，新法規定對監測數據予以造假的行為將施以行政制裁。

最后，新法科學地借鑒了各國立法成功經驗，是一部權責相一致的法律。與以往的環境立法相比，新法明顯加大了對環境違法行為的處罰力度，這使得新法擺脫了政策法的痕跡，成為一部操作性很強的實施法。例如，對按日連續處罰以及對處罰額度，授權環境執法部門可以按照防治污染設施的運行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素確定的規定執行，加大了對環境違法行為的制裁力度。再如，雖然2012年修改的《民事訴訟法》規定了環境公益訴訟條款，但對于環保組織提起的公益訴訟，一些地方法院仍然不予受理。而新法則規定，符合法律規定的社會組織有權提起環境公益訴訟。如果人民法院仍然不受理的，社會組織可以向人大提請立法監督或者提請檢察機關予以司法監督。

需要強調的是，徒法不足以自行。距離新法的生效施行還有半年多的時間，國務院各部門特別是環保部門應當盡快做好相應的法規規章和標準的清理工作，適時確立與新法配套的執法規范及其標準制度。政府、企業、公眾都應當認真領會新法精神，并為法律實施做好準備。相信伴隨生態文明制度建設和社會主義法治建設的不斷深化，中國的環境法治一定會實現，中國的環境質量也一定會逐步好轉起來。

（作者為北京大學法學院教授）

日前有媒體報道，湖南臨澧一生豬養殖場濫排廢水，門口掛著“公安局重點保護”的牌子，污染數百畝良田。當地環保部門多次給養殖場下發整改通知書，要求其補辦環保審批手續，可該養殖場視而不見。盡管網上多次披露，當地政府卻置若罔聞。昨日臨澧縣公安局方面回應，這一門牌系企業主自制，公安部門已于23日摘下門牌，正會同法制部門研究對它的處罰辦法。

眼下這家生豬養殖場火了，“火”的原因不是因其嚴重污染，而是因為它膽敢憑著一個牌子而橫行。這個“重點保護”的掛牌，乍聽起來讓人想到“保護費”之類，可牌子上寫明的“保護主體”是當地公安機關，在環境敏感的當下，其沖擊感可想而知。

正當輿論將矛頭指向“當地公安部門為污染護航”之時，涉事公安部門卻站出來澄清，牌子是企業主自制的，言下之意，自己純屬“躺槍”。若果真如此，顯然該循跡溯責，在追究企業污染之責的同時，也不能忘了假借公安部門名義作歹這茬。

但吊詭的是，當地環保部門竟拿這么個“狐假虎威”的排污場沒辦法，雖說一直下發整改書，但卻不敢動真格。這也讓人質疑：面對這么一塊“重點保護”的牌子，涉事環保部門為何就“慫了”，只能是“要求復要求”，卻得忍受被無視的屈辱？退一步講，若對該企業背后靠山有忌憚，為何不跟公安部門交涉，這樣或許也能戳破該企業“狐假虎威”橫行的嘴臉。

當然，還該被追問的是，這塊牌子擱在那，有關部門是否查過？當地政府為何對網上舉報無動于衷？要知道，該養殖場的污染，已逼跑了當地不少村民，對民眾治污訴求無視，也是瀆職。

一塊“公安局重點保護”的牌子，像一塊照妖鏡，照出污染企業“借假靠山耍橫”的習氣，也照出環保執法的無力。而后者，顯然更讓人郁悶。

□孟亞旭（中國政法大學學生）

【立法機關在民意支持下給環保部門的擴權開了綠燈，是希望以立法賦權的方式去激發環保部門的執行力，也壓減他們在履責乏力上的搪塞空間。】

24日下午十二屆全國人大常委會第八次會議表決通過了《環境保護法》修訂草案，新法實際上是一次對環保部門的擴權，如加大了對于環境違法行為的處罰力度，明確建立了“按日計罰”制度，上不封頂，可以罰得傾家蕩產；同時還建立了“黑名單”制度，在金融、信貸、證券等方面增加污染違法成本，并增加了“生態保護紅線”的相關規定。人大常委們投了贊成票，就是通過立法擴大了環保部門的權力，使環保部門真正成為一個讓污染企業敬畏的部門。

人大是代議機關，通過立法程序將民意上升為法律。人大常委會及委員們力挺“通過法律的手段來強化環境的保護和治理”，背后體現的就是民意。在“放權和限權”已成改革主旋律的語境下，民眾也許反感對其他每個部門的擴權，但不會反對在法律框架中擴大環保部門的權力。平心而論，任何部門權力的擴張，都會伴隨著“副作用”，但賦予環保部門更大的處罰權是眾意所歸。深受霧霾之困的公眾一定深深明白，沒有一個堅挺的環保法及受到法律撐腰的強勢環保部門，喝到干凈的水和呼吸清新的空氣就會永遠成為一個實現不了的夢。

實際上幾年前環保總局升格為“環保部”，就是一次擴權。此次審議通過環境保護法修訂草案，立法機關在民意支持下給環保部門擴權開了綠燈，環保部門顯然當讀懂個中寄寓的民意期許。

首先，要讀懂民眾并不是滿意環保部門既有的表現，才支持其擴權的，恰恰是對其表現不太滿意。認為其未能盡到保護碧水藍天的職責，公眾才推動立法機關賦予環保部門更大的權力去向污染開戰。事實上，公眾也知道“擴權”是把雙刃劍，擴權在制度籠子未筑緊的情境中，很容易異化為新的尋租腐敗機會。但如今突破臨界點的環境污染已讓公眾忍無可忍，人們警惕權力，更憂心于自身生存環境的不斷惡化。環保部門在既有體制下偏弱偏軟，人們冀望通過立法賦權的方式去激發環保部門的執行力。

還需要讀懂的是，環保部門千萬不要辜負這部讓自身擴權的環保法，將那些能加大企業違法排污代價的法律條文用起來，執行力要跟上民眾期許。“執行力”一直是環保工作最大的軟肋，其實環境出了問題，問題癥結并不在缺少法律規定，或者環保部門手中的權力不夠大，而在于不作為，在于有法不依。數年前那場環評風暴證明，環保部門并非手中無權，而是沒有激活和使用起來。此次法律賦予了環保部門更多、更大的處罰權，如果不用起來，執行力上不去，環保仍將是“無解”。

民眾力挺環保擴權，另一層深意是，讓環保部門沒任何借口再去對污染睜只眼閉只眼。以往提到眼皮底下的企業排污時，環保官員總會抱怨“手中權力太小”，拿污染大戶無能為力。此次法律修改極大地提高了污染者的違法成本，加大了懲治力度。這時候，環境在公共治理層面已被上升到“宣戰”的高度；又有自下而上的民意支持，再加上一部強硬的環保法，環保部門還有什么理由保護不好環境呢？

□曹林（媒體人）