地方債務合法化要防范財政赤字

【預算法允許地方政府編制赤字預算的同時,應當要求地方政府特別說明編制赤字預算的發展規劃依據。】

施行20年來首次修改的預算法8月31日獲全國人大常委會通過,地方舉債明渠引水、嚴控風險成為一大亮點。從法律層面明確地方舉債主體、用途、方式及風險監控原則,不僅對當下化解地方融資路徑龐雜、債務規模較高、集中償付壓力較大等風險有積極意義,而且還為未來更好地發債、用債、還債、管債奠定了制度性基礎(9月1日《中國證券報》)。

我國預算法長期堅持收支平衡的原則,不允許地方政府自身發行債券。確有需要可以由中央政府代為發行債券。這項規定的目的是要求地方政府量入為出,合理編制地方政府的預算,防止出現大規模的財政赤字。

但是,這項規定在執行的過程中逐漸出現了問題。一些地方政府在制定中長期規劃的時候,既要考慮地方政府的財政收入,同時又要考慮經濟發展規劃的前瞻性,因此,不得不以間接的方式籌措資金來加快地方經濟建設。現在有的地方政府設立信托投資公司、地方商業銀行或者其他金融機構千方百計地拓展自己的融資渠道;有的地方政府設立國有企業通過包裝上市的方式,在資本市場籌措資金;還有一些地方政府鼓勵企業通過相互擔保,從國有商業銀行獲取貸款,支持地方政府基礎設施建設。國家審計署曾經對地方政府債務進行專項審計,審計結果令人不容樂觀。

與其默許某些地方政府以間接的方式籌措資金,不如修改預算法,允許地方政府在條件許可的情況下發行債券,這樣做可以把各種隱形債務變成地方政府的直接債務,從而避免出現金融風險。這樣做還可以調動地方政府的積極性,從而促使地方政府加快經濟發展和基礎設施建設。

當然,允許地方政府發行債券,可能會出現普遍性的地方財政赤字問題,這對于地方經濟的健康發展不是一件好事。正因為如此,全國人大常委會審議預算法修正案的時候,為地方政府發行債券設置了一系列前提條件,明確規定地方政府的財政收支不平衡現象必須在一定期限內解決。換句話說,預算法把當年的財政預算收支平衡原則,變為一定期限財政預算收支平衡原則。在規定的期限內,地方政府必須做到財政收支平衡。之所以作出這樣的規定,既是為了防止地方政府年終突擊花錢,同時又是為了防止地方政府在財政預算赤字的問題上新官不理舊賬,出現財政赤字滾雪球現象。

不過,這樣的規定仍然可能存在問題。眾所周知,我國地方政府實行周期性選舉,如果本屆政府任期屆滿,留下財政赤字,那么,下屆政府是否必須在規定的期限內確保收支平衡呢?換句話說,我國預算法所規定的地方政府財政收支平衡原則,是否能夠與地方政府選舉有效銜接?從理論上來說,地方政府換屆選舉不影響預算法的執行,地方政府換屆選舉之后新一屆政府必須按照我國預算法的規定,實現地方政府財政預算收支的平衡。但是,從以往的經驗看,修改后的預算法這樣規定非但不會實現收支平衡,反而有可能會出現政府在任期內突擊花錢的現象。政府編制財政預算的時候,很可能會采取“韓信點兵——多多益善”的原則,在本屆任期內突擊花錢,只要不越過預算法規定的收支平衡期限,那么,就會增加財政赤字,從而使本屆任期內資金充裕,經濟發展速度加快。

因此,筆者建議,預算法允許地方政府編制赤字預算的同時,還可以另行規定要求地方政府特別說明編制赤字預算的發展規劃依據,需要提供法定期限內實現財政預算平衡的方案,防止地方政府財政預算成為脫韁的野馬,一發而不可收拾。

當然,要想從根本上解決地方財政預算赤字問題,還必須充分發揮人民代表大會的作用,讓地方人大充分行使對地方政府的監督權。通過常態監督和預算專項監督,確保地方政府制定符合本地情況的發展規劃,并且在能確保地方財政預算收支平衡的前提下,適當編列財政預算赤字。