激發城鎮化的乘數效應

國家新型城鎮化規劃出籠之后，馬上就有地方推出了城鄉一體化試點。觀察一些方案可以發現，對于城鎮化率的年度目標、城鎮定位和布局，非常明確，特色鮮明。接下來，方案將在實踐中得到檢驗。把握好中央提出的“市場主導，政府引導”原則，有利于破解城鎮化施行過程中的各種問題，有利于新型城鎮化的可持續發展。

中國的城鎮化率從1978年的27.98％提升到2013年的53.7％，實現了大幅跨越，為中國經濟增長做出了重要貢獻。但是隨著城鎮化的深入推進，很多問題也逐一顯現，比如農民工的半城市化現象、粗放發展導致的城市病問題、大中小城市發展差距過大，以及由于土地城鎮化率高于人口城鎮化率導致“空城”“鬼城”“睡城”出現。

出現這些問題的重要原因，是一些地方政府主導城鎮化發展時忽視了市場的調節作用。一些地方“拍腦袋”決策，不顧未來人口聚集和產業聚集的風險盲目倉促開展項目；一些地方過于依賴土地財政，希望通過建設新城獲取更多土地的附著價值；一些地方仍然秉持“唯GDP論”，希望通過投資來推動GDP的增長。誠然，政府的作用不可或缺，但是“有形的手”一旦被利益俘獲，容易逾矩失范，讓城鎮化偏離正確方向。

正因如此，中央城鎮化工作會議強調，城鎮化是一個自然歷史過程。如何理解“自然”二字？奧秘就藏在“市場主導，政府引導”這一原則之中，讓“無形的手”充分施展，讓“有形的手”更有效率，實現推進新型城鎮化的雙劍合璧，并以加速度變量的方式創造出城鎮化的“乘數效應”。事實上，再精密的計算機，很多時候也難以比市場更精確、更理性，市場自會評估“鬼城”“空城”的建設風險，計算投資回報率。人口聚集和產業聚集的趨勢出現之后，自然會形成產業化與城鎮化同步推進的良性格局，進而避免盲目決策，防止“大躍進式”的城鎮化。

《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》開宗明義地把“市場主導，政府引導”作為基本原則，其深意就在于此。政府角色從“主導”變為“引導”，其引導作用體現在這幾個方面：第一，制定城市規劃，實現城市高質量、集約、高效的發展；第二，制定規則和標準，比如環境標準，地下水排放標準，空氣質量的標準，通過一系列標準來推動新型城鎮化走向智慧發展的道路；第三，給社會創造一個公平、統一的市場秩序，并且要確立好政府和市場之間的合理邊界；第四，嚴格執法，就是對制定的規章制度要予以監督以確保落地。

戶籍、土地、財稅、投融資、行政等一攬子改革都在新型城鎮化的籃子中，城鎮化本身也是全面深化改革牽一發而動全身的重要抓手。主導和引導，雖只有一字之差，卻蘊含著復雜利益的調整過程，角色的轉化過程，是重要的制度改革。能不能聽懂市場的訴求，能不能做好對市場失靈的應對，能不能獲得城鎮化的“乘數效應”，則是對今后地方政府能力的一大考題。

（作者為盤古智庫城鎮化首席研究員、國際金融論壇城鎮化研究中心主任）