讓權力運行不“脫軌”

以正當程序組成的制度籠子，是保證行政權力正當行使的關鍵，是實現程序公平、社會正義的底線

政府工作報告提出，加強建設法治政府，“把政府工作全面納入法治軌道，用法治思維和法治方式履行職責”。要確保行政權在法治軌道上運行，行政程序法治是關鍵。因為，程序是實體的保障，法治就是程序之治。要使實體目標的確定和實施不發生錯誤，不出現濫權或懶權，其基本保障在于程序。

我國的行政程序制度建設，始自1990年行政訴訟法的頒行，此后，出臺了很多不同種類的行政行為程序制度，如行政處罰、行政許可、行政強制等，也有很多不同層級地方政府出臺的程序規定，如湖南、山東、汕頭等地，都取得了一定的效果和經驗，但尚未制定一部全國統一的、涵蓋各個領域層次的行政程序法。制定統一的行政程序法，明確并落實程序正義底線的各項基本要求，已成為完善制度籠子、建設法治政府中不可或缺的課題。

在行政權力的行使中，最常用、最重要的大概就是決策。各種權力的行使過程，是由不同內容、不同層次的大大小小的決策組成。決策目標多種多樣，但權力的行使過程，包括程序、原則和制度等，卻是可以統一的，決策過程必須遵循法定的程序。行政處罰也是一樣，雖然實體處理極為多樣，但都須遵循正當程序，在執行時要裁執分離。程序是實體的保障，不僅行政如此，司法公正也同樣要依靠程序。

為了確保重大決策或制定規范不出錯，必須遵循重大決策程序：公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體決策，而不是簡單的“首長決定”。翻檢一下某些重大決策的失敗或失誤，幾乎都與“拍腦袋決策”有關。如果把決策程序制度化，嚴格按照上述程序決策，出錯的可能性、權力尋租的可能性都將大大減少。

程序正義的底線是什么？公正、公開、參與和效率。所謂公正，即自己不能當自己的法官，或者說不能既當運動員又當裁判員。比如，某地為修建高速公路成立了公司，為了管理方便，公司董事長由交通廳長兼任，這就十分危險。所謂“高危人群”，常常是在這種情況下產生的。公開，就是要求行政機關將行政權力運行的依據、過程和結果面向公眾或者相對人公布，與之相對應的是公民知情權，“民眾有權知道政府在做什么”。

參與，多指公眾的加入。作出重大決策或制定規范時，不僅應善于吸納公眾智慧，還應勇于接受公眾監督，防止做出有損于公民權利和公共利益的決定。效率則是強調投入與產出之比，要注意減少投入，增加產出。如果公民辦個證竟要蓋幾十個公章，而每一個“章”背后都有制度漏洞和尋租機會，怎么可能建成一個人民滿意的政府？

習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第二次會議上強調，凡屬重大改革都要于法有據。這就需要以正當程序組成制度籠子，以保證行政權力的正當行使，實現程序公平和社會正義。對改革過程中具體制度的設計或檢驗，都需要以此為基礎。程序的公正若能做到，權力行使的公正才有保障，建立公平正義的社會才有基礎。

（作者為中國政法大學終身教授，中國行政法學研究會名譽會長）