從“兩會”看中國民主政治

每年全國“兩會”召開，不斷重復演繹著中國民主發展的春天故事。盡管腳本相同解讀各異，但無論何人都會承認“兩會”召開是中國政治生活中的一件大事。

“民主就是開會”，這是民國時期一個著名社會活動家的精辟之言。民主包含了民主決策、民主監督、民主管理、民主參與多個層面的含義，但無論哪個層面的民主都必須借由某種形式外化出來。大眾傳媒的發達，使得社會大眾對于“兩會”的觀察與會議進程幾乎完全同步。預備會議、全體會議、代表團會議、小組會議、主席團會議等諸多會議形式借由媒介讓社會大眾得到直觀辨識。審議、選舉、表決等程序的展開潛移默化地啟蒙公眾的民主意識。更為重要的是，無論黨和國家領導人還是普通的代表委員，其會議中的言行隨時都可能被媒體聚焦或放大。如何在民主的公共性下展現民主的素養，并接受人民的關注與審視，已成為代表、委員必須直面的重要課題。

人民代表大會制度作為根本政治制度，既是中國民主政治的基本原則，又是人民民主的主要形式和主要管道。所謂根本政治制度，其根本意涵是其他一切政治制度皆可由人民代表大會制度推導而出，且能嵌入人大體制之中。比如“一府兩院”、軍事機關、國家元首都由人大產生，并對人大負責。人大配有質詢、罷免、彈劾、特別調查等剛性手段保證上述機關接受人大的規制。在此方面，政協制度并不能完全嵌入人大制度之中，政協既不產生于人大，政協從制度層面亦不能監督人大。反之，人大除了以正式通過的法律要求政協服從且執行自己的意志外，實踐上亦從未以決定、決議形式向政協表達自己的主張。“兩會”同時召開自上世紀八十年代開始制度化、連續化。其最大好處在于減少民主運營成本，并且智慧地銜接政協與人大的功能，使得政協委員的訴求借助“兩會”這個民主的特定時刻，轉化為國家機關的決策與運行。

“兩會”的代表、委員匯聚起來總共有五千多人，為“兩會”提供服務和后勤保障的人員也是十分龐大。絕大多數的代表、委員各自都有著自己的本職工作。根據官方統計，僅在全國人大代表中，黨政干部所占比例就在34%左右，如果計算企業、事業單位那些實際納入黨政干部管理系列的官員，則這個比例無疑會高出很多。很多黨政官員同時擔任全國、省市兩級人大代表，更為特殊者是一些地市級的黨政主官同時擔任全國、省、市三級人大代表。每年歲末年初，他們在地市一級人大開會6天左右，省級人大開會8天左右，在全國人大開會12天左右，可謂高密度、長周期。

事實上，每年“兩會”召開時表現活躍并且被媒體特別眷顧的代表、委員有很多都不具有黨政干部的身份，角色決定立場的政治規律是未來優化代表、委員結構必須考量的重要因素。隨著社會大眾民主預期的增長，代表委員的質素、會議的周期與形式、審議表決的規則等均需與時俱進。只有制度精密的點滴之變才能避免狂飆突進式的社會巨變，也才能讓人民真切地分享民主帶來的紅利。

（作者系武漢大學法學院教授）