代發(fā)債券堵不住地方政府舉債路

6月26日上午，全國人大常委會(huì)審議預(yù)算法修正案草案。草案中明確規(guī)定地方政府不得發(fā)行地方政府債券，只有法律或國務(wù)院規(guī)定才可由國務(wù)院財(cái)政部門代地方政府發(fā)行債券。（6月26日《中國新聞網(wǎng)》）

毋庸置疑，目前我國地方各級政府的債務(wù)問題非常嚴(yán)重，負(fù)債盤子比較大，威脅到了地方的社會(huì)穩(wěn)定。從這個(gè)角度說，將地方政府的債務(wù)控制在可控范圍之內(nèi)很有必要，越早越好，禁止地方政府舉債，由中央代為發(fā)行債券，無疑的重要舉措之一。但是，僅僅采取中央代地方政府發(fā)行債券方式禁止地方政府舉債，筆者認(rèn)為，恐怕堵不住地方政府的舉債之路。

地方政府舉債的主要措施不是像中央政府那樣公開發(fā)行債券，發(fā)行債券只占地方政府債務(wù)比例的極小部分，地方政府的絕大部分債務(wù)來自地向銀行貸款，或者是像民間一樣，從行政事業(yè)單位工作人員中募集資金，還有就是采取拖欠各項(xiàng)費(fèi)用和賒賬的方式舉債。而且目前越來越多的地方政府舉債的主體已經(jīng)不是地方政府，而是變成了地方政府設(shè)立的融資平臺，比如像城市投資公司這樣的國有企業(yè)。換言之，縱然禁止地方政府舉債，采取中央代替地方政府發(fā)行債券的辦法，也難以禁止地方融資平臺向銀行貸款和私下在民間募集資金，杜絕不了地方政府舉債的浪潮。從這個(gè)角度說，要真正禁止地方政府舉債，就必須明確地方政府通過融資平臺向銀行貸款或者在民間募集資金也算舉債，也要禁止。

事實(shí)上地方政府舉債主要不是用來吃喝玩樂，不是用在“三公開支”上，而是用在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，用在正事上。眾所周知，在“兩稅制”下，地方政府的財(cái)政力量比較薄弱，特別是廣大中西部地區(qū)的農(nóng)業(yè)市縣。但是，地方政府承擔(dān)的職能一點(diǎn)不少于中央政府，擔(dān)負(fù)著很多職能，尤其是在財(cái)政開支比較龐大的教育、醫(yī)療等領(lǐng)域，地方政府在財(cái)政投入分配比例上實(shí)際上占大頭，財(cái)力雄厚的中央和省級政府擔(dān)負(fù)比例并不多，迫使地方政府不得不采取舉債的方式維持公共職能的投入和社會(huì)的發(fā)展。換言之，擔(dān)負(fù)政府舉債主要在于稅收制度不科學(xué)和公共職能的財(cái)政投入分配體制不合理，而不是地方政府的盲目舉債。

那么在地方政府職能不減少的情況下，禁止擔(dān)負(fù)政府舉債，無疑壓縮了地方政府的財(cái)政資金來源，實(shí)際上就是逼迫地方政府減少在公共職能上的開支，結(jié)果必然是地方政府壓縮在民生工程上的支出，放棄應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的部分公共職能。如此后果將不可設(shè)想，不僅會(huì)引起公眾的強(qiáng)烈不滿，而且嚴(yán)重危害地方政府的執(zhí)政力和影響社會(huì)穩(wěn)定。

筆者認(rèn)為，地方政府的債務(wù)問題確實(shí)需要控制和解決，但是“一刀切”的禁止地方政府舉債和由中央代行發(fā)行債券不是辦法，要堵住地方政府的舉債路，必須采取兩大措施。一方面應(yīng)當(dāng)理順地方政府融資機(jī)制，暢通地方政府融資渠道，同時(shí)明確禁止地方政府舉債的措施。另一方面改革我國的稅收制度和財(cái)政投入分配機(jī)制，中央政府加大對地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移力度，減輕地方政府在公共職能上承擔(dān)的財(cái)政負(fù)擔(dān)。只有這樣，才能在不降低政府承擔(dān)公共職能的前提下，實(shí)現(xiàn)地方政府的收支平衡。