丁元竹：2012年進一步創新社會管理的幾點思考

2011年，筆者參與了多次社會調查，對當前我國社會管理創新面臨的難題進行研究，總結出了一些問題，并分析了產生這些問題的原因。歲末年初，筆者針對這些問題，對進一步加強和創新社會管理的對策措施進行了深入思考，認為，2012年進一步加強和創新社會管理至少需要做好以下工作。

（一） 認識社會體制，夯實社會管理體制創新的基礎

加強和創新社會管理是一項長期戰略任務，而不僅僅是應對當前出現的各種棘手的社會問題。建立穩定有序、充滿活力的社會管理體制必須深化對社會體制的認識。如果說，由計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉軌的核心問題是明晰產權和建立價格體制，那么，中國在由傳統社會向現代社會轉型的過程中，社會體制的核心問題就是建立合理的利益格局和公眾參與機制?；仡櫄v史和關注現實，在明晰產權和建立競爭環境的過程中，由于歷史原因以及個人稟賦、受教育程度等差異，造成了社會的不平等。消除這種不平等需要政府建立合理的利益格局。價格機制的建立為市場主體參與競爭提供了體制環境，但是過度競爭容易導致社會過分關注金錢和利益追逐，忽視社會生活。引導公眾關注社會生活需要政府鼓勵和支持社會組織等參與建立公眾參與機制。在市場經濟條件下，個體追逐利益最大化是不可避免的，問題在于政府如何創造條件，完善規章制度，鼓勵和支持各類市場主體積極參與財富的創造，確保逐利的合理性和合法性。政府要幫助市場把蛋糕做大，更要指導市場把蛋糕切好。在個人、企業，甚至包括地方政府追求自身利益最大化的過程中，中央政府要最大限度發揮統籌協調作用，這就是宏觀社會調控，也是社會管理的最頂層設計。

在市場經濟中，商品和服務的供需關系受價格規律和市場機制影響。市場經濟會激勵經濟增長，也會導致通貨膨脹，經濟在高速發展之后又會出現停滯倒退，這種周期波動會對社會資源及經濟發展造成嚴重影響。于是，就需要經濟的宏觀調控著力于整體的經濟運作，通過人為調節供應與需求，來實現經濟平穩發展的目標。同樣，在社會生活中，受利己主義等不良思想的影響，個人行為、組織行為也會出現越軌，導致社會秩序混亂甚至社會動蕩。這種失序和動蕩同樣會對人們生活和經濟發展造成嚴重影響。這就需要宏觀社會調控著力于整體社會的運作，通過人為調節個人和群體的行為，來達到社會進步、社會有序、社會和諧的目標。社會宏觀調控的手段包括發展規劃、公共財政、社會規范以及行政手段。總體來看，中央政府在社會管理上的責任是確?；竟卜盏木然贫ǖ胤秸?、基層政府、社會和企業參與社會事務的制度框架。地方政府則負責社會組織、慈善事業、基層組織、公民參與等社會事務。

創新和完善社會管理體制，要在正確認識社會體制和社會管理體制基礎上明晰當代中國社會的微觀治理主體。在當代中國，所謂微觀治理主要是指事業單位、企業、人民團體、社會組織和基層組織的自我治理。事業單位，在去掉兩頭之后，中間部分進入社會組織，就要按照社會組織的規范，對服務對象、資助機構問責，同時考量其投入產出。企業，在社會管理領域要承擔社會責任，包括樹立以人為本的經營理念，在創造利潤、對股東利益負責的同時，還要承擔對員工、消費者、社區和環境的社會責任，如遵守商業道德、生產安全制度，保護勞動者的合法權益，保護環境，支持慈善事業，保護弱勢群體等等。人民團體，包括工會、婦聯、青聯、殘聯、學聯、青年團、臺聯、工商聯、僑聯、科協、文聯、記協、對外友好團體等，是中國歷史發展進程中出現的一種特殊的組織形式，新中國成立六十多年來，它們在中國社會發展中發揮著重要作用，在新的歷史條件下，這些人民團體，既是人民群眾自己的組織，又是中國共產黨聯系人民群眾的紐帶和橋梁，有的還是一種統一戰線的組織形式，要進一步發揮它們在微觀治理中的作用。社會組織和基層組織在此就不展開論述了。

（二）把“用發展來解決發展中的問題”與“邊發展邊解決發展中的問題”有機結合起來

各地發展不平衡，不能套用統一的發展模式，必須把“用發展來解決發展中的問題”與“邊發展邊解決發展中的問題”有機結合起來。一方面，面對嚴峻的經濟社會形勢，要通過發展，通過經濟總量的不斷增長為社會建設和社會管理提供強大的物質基礎，不斷改善人民的福祉。2012年，尤其要圍繞弱勢群體、農村地區、邊遠地區以及農村流動人口的利益關系協調和基本公共服務體系建設做文章，以協調利益關系為核心改善各種社會關系，以推進基本公共服務均等化確保各類人群的基本權利，把社會風險控制在最小范圍內。另一方面，要通過制定經濟政策和發展規劃，在實施建設項目和工程的過程中，及時解決涉及人們利益和生活的基本問題，如住房、就業、基本公共服務等，把就業、社保、基本公共服務體系建設與項目工程建設有機結合起來，實現經濟社會的協調發展。例如，天津濱海新區在小區開發中及時為農民工建立起板房居住小區及其相應的服務設施；在經濟技術開發區建設的同時為藍領職工建立起住宅小區及其配套服務和培訓設施；在高新技術開發區建設過程中及時為白領人員建立高檔住宅小區的做法，就充分說明經濟建設和社會建設、社會管理是完全可以同步進行的，關鍵在于領導者和實施者有沒有這樣的理念、意識和意愿。

要加強政策的協調性和連貫性。一方面，部門政策之間要協調，同一地區和部門的政策也需要保持前后的一貫性，不可差異過大。要徹底改變政出多門現象，尤其對涉及民生的土地、社保、收入分配等問題，要加強社會聽證、部門協商等制度建設，避免由于政策之間的沖突引發社會矛盾和社會問題。要提高前后政策的連貫性和可持續性，避免由于人事更迭造成政策前后不一致而帶來社會問題。另一方面，要把社會發展尺度納入到經濟發展中，在社會公平框架內平衡社會壓力與人力資源的關系。進一步說，要把教育和培訓、勞動力市場建設、協調勞動關系、加強社會對話和社會保護等工作納入到發展過程中，努力開發一套可以檢測社會管理效果的指標體系。

要進一步解放思想，從解決當代中國經濟社會發展過程中面臨的新問題新情況出發創新社會管理理論。堅持理論聯系實際，著力解決好理論滯后于實踐的問題。不斷提高社會發展理論的研究水平，著力建設適應中國現階段經濟社會發展的社會理論，并把社會發展理論真正納入到干部教育中去。

（三）用全球化、動態性、階段性視野來分析社會形勢

絕不能把2011年發生的一系列社會和經濟事件簡單地視為一連串的偶然事件，它們可能預示著深層次的經濟社會變革。同樣，在這一年，發生在我國沿海地區因產業升級和企業經營困難帶來的群體事件，也不要簡單視為地區性治理欠妥善的結果，其必定有著深刻的國際背景。我們需要從歷史長河來審視2011年以來發生的一切。20年前蘇聯解體引發的蘇東區域性變革，打破了長達半個世紀之久兩霸對峙局面。之后10年，人類充分分享著經濟社會繁榮帶來的“和平紅利”。10年前，蘇聯解體后單打獨斗10年的美國遭遇了慘烈的“恐怖主義”襲擊，全球也跟著美國進入了“到處尋找恐怖分子”的時代。人類見證了美國這10年的變遷。2008年國際金融危機之后，美國對新興經濟體尤其是迅速崛起的中國越來越表現出高度敏感，盡管中美兩國提升了對話的層級和頻率，但雙方互信的問題并沒有解決。在逐漸從伊拉克、阿富汗抽身之后，美國加大對東亞的戰略部署，中美兩國之間的關系變得越來越微妙。

2012年國際局勢變化會直接影響國內的社會形勢。2011年，世界持續不斷地經受著各種挑戰，一波一波地沖擊著各國社會。這些挑戰始于一直以來持續低迷的世界經濟，蘊涵在2008年發生的國際金融危機中。在發展乏力的前提下，各國繁榮時期積累下來的社會不公正更加激發了相關社會群體的不滿情緒，先是西亞北非出現洶涌澎湃的革命浪潮，繼而在倫敦發生了向英國其他城市擴散的騷亂，在美國發生了“占領華爾街運動”，隨后，俄羅斯又掀起反對普京的示威游行。2012年，我國加強和創新社會管理，就不能不關注這些事件背后的關聯性。

世界經濟格局的變化對我國制造業產生了重要影響。由于高科技含量的企業不多，我國出口正在受到成本增高和加薪工潮增多的多重壓力，勞動密集型的中小企業深受其害。20多年前形成的沿海制造業產業帶，目前正遭受成本持續上漲、勞動力緊缺、利潤率下滑以及海外訂單銳減等因素的沖擊。過去一年來，發生在這些地區的群體事件不能說與這個國際大環境沒有關系。甚至國際金融領域的一些問題也在國內社會有所反應。2012年，要密切關注公眾的情緒和各種社會問題的動向。另外，2011年世界各國的社會事件多是歸因于快捷的、低成本的信息傳遞，新媒體降低了社會的組織成本。面對這些新情況，創新社會管理首先要突破傳統的治理模式。

（四）完善體制機制，避免形式主義

筆者在調查中了解到，部分干部和群眾擔心自己所在地區開展的社會管理創新流于形式。一是一些地區的干部對于本地實施的“大走訪”等面向群眾問題的工作還存有疑慮。二是體制機制的束縛使實際問題的解決程度大打折扣。如欠發達地區由于鎮街經濟指標壓力大，根本沒有時間關注社會管理；由于各地社工晉升機制不完善，導致社工流動性大，不利于本地人才種子的培養。街鎮的社會管理和服務是當前的重點，但由于面臨經費、人力不足的難題，許多工作流于形式。

避免形式主義，亟須把加強和創新社會管理作為一項制度建設來落實。要堅持政策制定的科學性、實用性和可持續性。政策制定要慎之又慎，一旦付諸實施，就要堅定不移，堅持不懈，通過“潛移默化”，形成內在秩序和制度。避免形式主義還要求各級領導干部提高解決各類社會問題的能力。提高解決社會問題的能力主要體現在用什么樣的方法對待群眾，核心是要滿足群眾的合理訴求，避免激化矛盾。贏得人民的信任是提升社會管理實效的基礎性工作，這就要求各級政府真正從人民的根本利益出發，堅決避免把社會管理當做運動來搞，搞面子工程、形象工程，其結果是不僅不能徹底解決社會的深層次矛盾和問題，反而會引起老百姓的反感，導致新的社會矛盾。要進一步完善社會管理的政績考核體系。問責制本身沒有問題，問題是誰來問責，如果僅僅是上級對下級問責，就必然出現造假、損害人民利益等一系列的社會問題。對上問責還會產生群眾被服務問題，導致群眾缺乏積極性。最好的方式是建立上下問責制度。要緊緊圍繞百姓生活推進社會建設。老百姓最期待的是：逐年增長的收入、舒適的住房、擁有體面學校的安全社區、良好的社會保障、閑暇時間、子女進入大學的機會等等，社會管理不能離開這些來展開，貼近人民群眾的生活來創新社會管理尤為重要。

（五）實現責權利的統一，建立適應新形勢的社會管理體系

2011年，在加強和創新社會管理過程中，部分基層干部感覺壓力太大，面臨很多難題：一是無限的轄區屬地責任與有限的行政資源之間存在矛盾；二是行政體制改革要求實行大部制，但基層事情多、人員少，很多事情做不了；三是基層自治組織責權利不統一，導致治理作用非常有限等等。

政府機構如何設置更有利于加強和創新社會管理？這是當前需要認真研究的問題。問題的實質在于，如何把政府相關部門的力量調動起來，在充分發揮各自優勢的同時，形成合力，實現維護社會秩序、激發社會活力與夯實民生的統一？是在現有部門之間探索建立有效合作機制，還是成立新的機構，還需要進一步研究。筆者認為，建立有效的合作機制比較現實，但需要各個部門統一認識，解放思想，敢于超越部門利益局限。在堅持社會管理屬地管理的同時，應及時解決屬地管理中的人事、財政、物資資源配置問題，著力實現屬地管理責任與權力的統一，尤其要解決鎮街小馬拉大車問題，加大鎮街行政改革力度。在一些發達地區，鄉鎮人口規模已經超過內地的一些縣城或中小城市，這樣的鄉鎮依然采用傳統的行政體制顯然難以適應社會管理和公共服務需求。要對屬地管理中的社會問題進行分類，凡是涉及中央或省級政府的社會事務要由中央或省級財政承擔。

（六）建立完善現代社會的多元治理機制，確保激發社會活力與維護社會秩序的有機統一

在調查中，筆者了解到，由于基層群眾多傾向于通過信訪解決矛盾糾紛——“信訪不信法”，導致政府壓力很大。此外，在社會管理過程中，基層干部還常常要面對大量缺乏規范的具體事務，處理起來非常棘手。

為此，應進一步完善司法體系，努力提高司法公正性，不斷降低司法成本，重新確立司法的威信。同時以法律法規的形式進一步明確地方政府在公共事務和社會管理中的角色和作用，以法治為基礎推動社會管理創新。要相信群眾的首創精神，善于發現新思路新點子，并加以總結。戰旗村提出的“把最棘手的矛盾和問題交給群眾自己解決”的社會治理思路，足以說明群眾的智慧。同時，要不斷完善多元治理機制，通過多元治理來減輕基層政府的維穩壓力。公民社會的演進，是自治秩序建立的過程；同時，公民社會不僅是一個特定的制度結果，更是一種公民意識教育和公民文化培育的經歷，它通過鍛煉人的自治能力、形成自治紐帶，增進個人責任、公民意識、社會自主性，使得多元治理成為可能。當前已經顯示出社會需求、公共資源、多元治理之間銜接的可能性和可行性。當然，完善多元治理，需要進一步創造三個基本條件：一是公民文化素質和社會責任的培育，它是社會價值的基礎，它的培育需要一個較經濟發展更長的歷程，甚至可能不是一代人能夠完成的，但必須從現在做起。二是完善法治和政策環境，它是多元治理的規則基礎，現階段我們是可以做到的。三是個人權利保障，它是社會的理性基礎，這還需要一個過程，它也需要每個人有足夠的經濟能力和參與公共事務的能力，以便能夠承擔起個人對社會的責任。

實現多元治理并不意味著不要現代沖突管理。2011年發生在英國和美國的一系列社會事件及其處理方式表明，建立和完善社會沖突管理體制機制是現代國家的基本制度建設。在人類歷史上，社會治理因發展階段、國家歷史文化不同而存在巨大差異。20世紀20年代，法國曾針對城市犯罪，采用社會工作、心理支持和建設社會服務中心來進行社會治理，發揮了很好的作用，但是隨著時間的推移，人們發現其效果漸微。20世紀50年代，道德教化被引入社會治理，也曾在一個時期內發揮了積極作用。到20世紀后期，城市犯罪率不斷上升，政府又開始介入。法國社會治理的歷史說明，治理的工具不是一成不變和一勞永逸的，它們是隨著時代的發展變化而不斷發展變化的。從最初的社會治理，到后來的政府尤其是中央政府的介入，再到后來的社區特別是地方政府的介入，不同歷史階段，面對的問題不一樣，采用的治理方式也大不一樣?，F代社會管理手段是多樣化的。

（丁元竹 作者系國家行政學院決策咨詢部副主任，教授）