干部或官員的“天花板”困局，主要是指干部或官員的提拔、晉升受到一定的限制，其主要原因就在于等待著得到提拔、晉升的干部太多了，如果沒有相應(yīng)的限制例如年齡方面限制的話，使已經(jīng)在職位上的干部能早一點(diǎn)退下來，后面的人就根本沒有上的可能。那么，為什么會(huì)有那么多的干部等待著提拔、晉升呢？這就與我國干部或公務(wù)員的分類和提拔、晉升的路線有關(guān)了。

我國《公務(wù)員法》中規(guī)定的干部種類有4種：即選任制公務(wù)員、委任制公務(wù)員、考任制公務(wù)員、聘任制公務(wù)員。現(xiàn)在所說的干部“天花板”困局，嚴(yán)格說來其實(shí)只是選任制、委任制這兩部分干部才遇到的。因?yàn)椋既沃啤⑵溉沃频母刹繘]有什么不合理的“天花板”問題，考任制的干部其實(shí)就是西方本來意義上的公務(wù)員，按《公務(wù)員法》規(guī)定的年限得以晉升職務(wù)或職級以及退休；聘任制的干部更簡單些，按照聘期規(guī)定，聘任幾年就是幾年，不聘了自然就要走人。

我國的特殊性在于，選任制、委任制的干部與西方國家的產(chǎn)生方法根本相同。西方國家把選任制、委任制的官員稱之為政務(wù)官。其中最主要的政務(wù)官經(jīng)過民主競選、選民投票獲得當(dāng)選后，可以采取組閣制的方法委任其他政務(wù)官。這些選舉和委任的政務(wù)官都有一定的任期規(guī)定，任期到了就要經(jīng)過再一次的選舉。因此，在西方國家有能力投入競選、競爭政務(wù)官或得到委任的政務(wù)官，其人數(shù)并不多，政務(wù)官無論上與不上，都與個(gè)人能力有關(guān)，他不會(huì)牢騷滿腹、怨天尤人，遷怒于自身之外；至于國家，也沒有必要另外設(shè)置一些人為的“天花板”，比如說有什么最高的年齡限制規(guī)定。美國的第9任總統(tǒng)威廉·哈里森和第40任總統(tǒng)羅納德·里根，就是分別在68歲和70歲的高齡時(shí)任職的。而我們國家的選任制干部，現(xiàn)在還不是由完全選舉產(chǎn)生的，也不具備完全選舉的條件，它和委任制干部差不多，其實(shí)都是由上面任命的。這就使得有很多的干部符合選任和委任的條件，他們都在期待著提拔、晉升。提拔、晉升不了的，自然會(huì)牢騷滿腹、怨天尤人，遷怒于組織和領(lǐng)導(dǎo)。

還有一個(gè)更復(fù)雜的問題，就是我國規(guī)定的選任制、委任制、考任制、聘任制4類干部，并沒有嚴(yán)格的類別界限，他們在提拔、晉升路線上是可以打通的，由上級組織和領(lǐng)導(dǎo)作出安排，在4種類別之間轉(zhuǎn)來轉(zhuǎn)去。例如，2006年8月出臺的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》，就把這幾類干部混在一起。比如，一個(gè)當(dāng)了幾年的省委或省政府工作部門的處長，可以被派去當(dāng)縣黨委、縣政府的領(lǐng)導(dǎo)成員，或當(dāng)縣委書記或當(dāng)縣長；一個(gè)當(dāng)了某國有企業(yè)的老總，相當(dāng)于副省、部級的，也可以轉(zhuǎn)過來被任命為省委副書記或副省長或副部長。而這在西方國家則是根本不行的，經(jīng)選舉產(chǎn)生的政務(wù)官與經(jīng)考試錄用的事務(wù)官(即公務(wù)員)是嚴(yán)格區(qū)分的，不能轉(zhuǎn)來轉(zhuǎn)去的，政務(wù)官選不上的，不能按原來的級別安排來當(dāng)公務(wù)員；公務(wù)員要想當(dāng)政務(wù)官的必須先辭去職務(wù)參加選舉，選不上的也不能回來了，因?yàn)橐呀?jīng)放棄了公務(wù)員的職位。

既然我國的干部現(xiàn)在是由上面任命的，而且4類干部又是連通的，可以互相地轉(zhuǎn)來轉(zhuǎn)去，因而必然地造成越來越多的干部加入提拔、晉升的隊(duì)伍，越來越多的干部在提拔、晉升的獨(dú)木橋上擁擠不堪。也正因?yàn)檫@樣，為了避免從獨(dú)木橋上被擠下來，才非要有一個(gè)硬性的規(guī)定不可。其結(jié)果就只好人為地設(shè)置一些干部的“天花板”，包括年齡上的硬性規(guī)定。所謂干部“天花板”問題，實(shí)際上就是這樣產(chǎn)生的。因此，干部“天花板”困局深層次的根源就在于，干部的分類和晉升路線是否合理的問題，或者更確切地說，是選任制公務(wù)員怎樣產(chǎn)生的問題。其實(shí)質(zhì)是過多的干部等待提拔、晉升的問題，是不合理的干部提拔、晉升的路線問題。干部“天花板”問題絕不是一個(gè)一般的行政管理問題，而是關(guān)系到如何進(jìn)行政治改革的問題，只有用深化政治體制改革的方法才能從根本上解決。(作者為國家行政學(xué)院教授)