副職該多少，痼疾何時了？

晚明以后，州縣副職地位急速跌落，到清代則跌到谷底，中央分配到地方的一切權力都無可分割地被確定為州縣正官這一職位獨享，州縣官就是“一人政府”，副職基本處在開會陪座、發告示聯名的層次。因為已成為官場花瓶，故編制上也從緊，并非所有的地方政府都要設副職，據《光緒會典》卷四、卷五記：全國共有73個直隸州、145個屬州，僅設州同知52人，州通判70人；共有1314個縣，僅設縣丞345人、主簿55人，平均每三個縣還攤不上一個副職。但“一把手”不是千手觀音，事實上絕無一個人承擔州縣政府所有職能的可能，結果就是幕友、長隨、書吏、衙役四套班子合成一個“混沌整體”，按照與正官的關系親疏、委托輕重等差別，在不同方面和不同階段上充當“一人制”的工具，由此造成的組織不善和缺乏協調必然導致行政效率低下。不受制約的權力必然導致濫用和腐敗，在缺乏同級監督的清代地方官場上，這一點十分凸顯。所以到后來人們開始對正官的權力獨攬產生了懷疑，紛紛提出在州縣中增設副職以分正官權力的主張。惜乎還沒等到這一輪“分州縣之職守以策副貳之精神”的機制改革啟動，大清朝就折騰完了。

綜上所述，約知從秦漢到明清，地方政府的副職配置以及與此相關的一切制度，都經歷了曲折多變的沿革。不過各具千秋之間，也有貫通歷代的共同之處，就是副職的實際人數，往往比編制所定要多。沒有副職，難以實施權力制約；副職太多，也會造成行政成本暴漲、行政效率低下等弊端。為此，從漢魏到晉唐，諸如《裁減丞尉詔》一類的“減副”文件常有發布，但是動真格很困難，如唐代德宗貞元三年，中央實施州縣減副，總共才減了千余人，平均一個縣還攤不到一個，居然“怨嗟盈路”。

歷朝各代中地方副職超編最多的，要數宋朝。真宗咸平四年，有關部門匯報最新一次精官簡政成果，謂裁減天下冗吏十九萬五千人。所減者如此，未減者可知。這么多干部，雖然中央各機構已經“員外加置，無有限數”，畢竟只能收容極小一部分，其他都分流到各部門各單位充實領導力量。王禹偁告訴皇帝：臣故鄉濟州，早先是一個刺史、一個司戶(民政科長)，沒耽誤工作。以后陸續增添團練、通判、副使、判官、推官等各種官職，現在又安排了四個分管工商專營和特稅征收的，一州如此，天下可知。而這種現象，亦正是中國職官史上的痼疾之一。

（作者為上海書店出版社編審）