歷代正副官員相輔模式的演變
從秦漢到明清,中國地方行政建置雖然歷經郡縣二級制、州郡縣三級制、道(路)州(府)縣三級制、省(司)府州縣復合制等多種變化,但各級政權的“領導班子”設置,基本上都是正副職官員相輔模式,且大多為一正二副到一正三副,只有京師、畿輔、陪都所在,因為政事繁雜而多設副職。如秦漢是郡縣二級制,郡政府的正官為郡守,副職為郡尉(后稱都尉)、郡丞;縣政府的正官稱縣令、縣長,副職為縣尉、縣丞。小縣一丞一尉,大縣一丞二尉,京縣三丞四尉。曹操的仕途從洛陽北部尉起步,就是京縣四尉之一。
“領導班子”之所以多取正副官員相輔模式,一方面是借助副職對正官的輔助提高工作效率,另一方面也寓有相互制約之意。此種通過副職設置實施同級監督以利于朝廷控制的深意,可以以宋代為標本。宋代的州一級政區有府、州、軍、監四種,州級政府各設知州(知府、知軍、知監)一人為正官,通稱郡守。此外還有身份特殊的“通判”。趙宋開國之初,在逐次消滅各個割據政權的統一戰爭中,為籠絡人心,穩定政局,往往留用前政權的所謂“偽官”繼續擔任州府領導,同時又在他們身邊設置中央派來協助工作的通判,凡是州府公事,必須由通判與知州同簽,方得施行,實寓監督之意。往后,通判制度推廣到宋朝全境。神宗朝官制改革,通判被明確為副職,設置員數因衙門所管地域大小和地位輕重而定,大體為一至二員。其他像簽書判官、推官等,實際上是“助理郡政、分案治事”的長官助理,而且有會同知州、通判簽署公文的權利。
職權配置又對正官副職的關系相處產生重要影響。比如秦漢絕對是郡守說一不二的一長制,行政級別六百石的郡丞雖然有“二太守”的名義,但對于郡政的影響,其實還比不上只有一百石級別的主簿,就是郡府辦公室主任,因為主簿是太守自署的,既是親信,又指揮自如,比起中央派來的郡丞,自然更容易得到郡守信任。郡守與郡丞相處,亦非太守和“二太守”的關系。漢宣帝時嚴延年任河南太守,其郡丞看見領導就像老鼠見了貓。
守尉相爭影響施政,所以東漢曾一度取消過都尉,后來因為實際需要,又不得不恢復。但是魏晉以來,副職與正官在官員級別上的差距被明顯拉開,如郡太守為五品,其副職郡丞、長史都下居八品,后來又規定副職對正官要“施敬”,就是行下屬謁見上司之禮。級別拉大,行施敬禮,肯定有助于克服守尉相爭之類,但地方權力過于集中在“一把手”手里而導致朝廷尾大不掉的問題卻嚴重了起來,整個魏晉南北朝都受此困擾。所以到了唐代,又有新的對策來加以調整:一方面是縮小正副官員級別差距。如上州刺史定為從三品,別駕為從四品,長史為從五品上,司馬為從五品下,一正三副,使之成為一個梯級結構;另一方面是分曹治事的屬官們也都由中央任命(以往都由正職官員自己聘任),從操作層面上講,州縣的行政司法財經文教監察正是由這一班人具體執掌的。這種任官途徑和在正職官員領導下分工負責的施政形式,對于實施同級監督和提升中央集權,都產生了實效。
兩宋在限制正官擅權方面創意更多,比如前文提過的州縣政府會簽制度,說白了也是讓正副官員相互掣肘的設計,好處是能夠有效防止“一把手”專斷獨行,壞處是行政效率和同僚關系可能受到消極影響。
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