歷代正副官員相輔模式的演變

從秦漢到明清，中國地方行政建置雖然歷經郡縣二級制、州郡縣三級制、道(路)州(府)縣三級制、省(司)府州縣復合制等多種變化，但各級政權的“領導班子”設置，基本上都是正副職官員相輔模式，且大多為一正二副到一正三副，只有京師、畿輔、陪都所在，因為政事繁雜而多設副職。如秦漢是郡縣二級制，郡政府的正官為郡守，副職為郡尉（后稱都尉）、郡丞；縣政府的正官稱縣令、縣長，副職為縣尉、縣丞。小縣一丞一尉，大縣一丞二尉，京縣三丞四尉。曹操的仕途從洛陽北部尉起步，就是京縣四尉之一。

“領導班子”之所以多取正副官員相輔模式，一方面是借助副職對正官的輔助提高工作效率，另一方面也寓有相互制約之意。此種通過副職設置實施同級監(jiān)督以利于朝廷控制的深意，可以以宋代為標本。宋代的州一級政區(qū)有府、州、軍、監(jiān)四種，州級政府各設知州（知府、知軍、知監(jiān)）一人為正官，通稱郡守。此外還有身份特殊的“通判”。趙宋開國之初，在逐次消滅各個割據政權的統(tǒng)一戰(zhàn)爭中，為籠絡人心，穩(wěn)定政局，往往留用前政權的所謂“偽官”繼續(xù)擔任州府領導，同時又在他們身邊設置中央派來協(xié)助工作的通判，凡是州府公事，必須由通判與知州同簽，方得施行，實寓監(jiān)督之意。往后，通判制度推廣到宋朝全境。神宗朝官制改革，通判被明確為副職，設置員數因衙門所管地域大小和地位輕重而定，大體為一至二員。其他像簽書判官、推官等，實際上是“助理郡政、分案治事”的長官助理，而且有會同知州、通判簽署公文的權利。

職權配置又對正官副職的關系相處產生重要影響。比如秦漢絕對是郡守說一不二的一長制，行政級別六百石的郡丞雖然有“二太守”的名義，但對于郡政的影響，其實還比不上只有一百石級別的主簿，就是郡府辦公室主任，因為主簿是太守自署的，既是親信，又指揮自如，比起中央派來的郡丞，自然更容易得到郡守信任。郡守與郡丞相處，亦非太守和“二太守”的關系。漢宣帝時嚴延年任河南太守，其郡丞看見領導就像老鼠見了貓。

守尉相爭影響施政，所以東漢曾一度取消過都尉，后來因為實際需要，又不得不恢復。但是魏晉以來，副職與正官在官員級別上的差距被明顯拉開，如郡太守為五品，其副職郡丞、長史都下居八品，后來又規(guī)定副職對正官要“施敬”，就是行下屬謁見上司之禮。級別拉大，行施敬禮，肯定有助于克服守尉相爭之類，但地方權力過于集中在“一把手”手里而導致朝廷尾大不掉的問題卻嚴重了起來，整個魏晉南北朝都受此困擾。所以到了唐代，又有新的對策來加以調整：一方面是縮小正副官員級別差距。如上州刺史定為從三品，別駕為從四品，長史為從五品上，司馬為從五品下，一正三副，使之成為一個梯級結構；另一方面是分曹治事的屬官們也都由中央任命（以往都由正職官員自己聘任），從操作層面上講，州縣的行政司法財經文教監(jiān)察正是由這一班人具體執(zhí)掌的。這種任官途徑和在正職官員領導下分工負責的施政形式，對于實施同級監(jiān)督和提升中央集權，都產生了實效。

兩宋在限制正官擅權方面創(chuàng)意更多，比如前文提過的州縣政府會簽制度，說白了也是讓正副官員相互掣肘的設計，好處是能夠有效防止“一把手”專斷獨行，壞處是行政效率和同僚關系可能受到消極影響。