人民日報：政府信息公開條例要升級，更要落地

圖片為陳建華攝

王華斌繪

張斌攝

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日前，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《2014年政府信息公開工作要點(diǎn)》，對今年政府信息公開工作作出部署，引發(fā)社會廣泛關(guān)注。

其實(shí)近年來，“信息公開是政府的義務(wù)，申請公開是公民的權(quán)利”逐漸成為社會共識。在此基礎(chǔ)上，政府信息公開條例于2008年5月1日實(shí)施。然而，在諸多專家學(xué)者看來，無論是條例的具體內(nèi)容，還是條例的實(shí)施過程，都有待于進(jìn)一步改進(jìn)和完善。

問題亟待解決，修法勢在必行

近日，由中國政法大學(xué)法治政府研究院組織召開的政府信息公開條例修改研討會在北京召開。會上，來自國務(wù)院辦公廳、全國人大法工委、北京大學(xué)、清華大學(xué)、中國政法大學(xué)等單位的40多位專家學(xué)者進(jìn)行了交流和討論。

其中，北京圣運(yùn)律師事務(wù)所主任律師王優(yōu)銀的切身感受，吸引了在場人員的注意。“作為一名律師，在2008年以前辦案時，調(diào)取資料非常麻煩，需要找多位領(lǐng)導(dǎo)簽字，而很多時候領(lǐng)導(dǎo)都在開會出差中。條例實(shí)施后就沒有這些麻煩了。”王優(yōu)銀認(rèn)為，條例的實(shí)施，積極推動了政府信息公開的制度化、規(guī)范化和常態(tài)化，為公民行使知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)提供了良好的法律保障。

“但是，仍然有傷腦筋的時候。”王優(yōu)銀話鋒一轉(zhuǎn)，講述了另一次經(jīng)歷：“2014年2月25日，我向北京市環(huán)保局提出書面申請，要求公開北京市霧霾成分、形成原因及檢測辦法等信息。3月16日，收到的回復(fù)內(nèi)容極為簡單，這種馬虎了事的回復(fù)，很難讓我信服。”

王優(yōu)銀還提到，某些政府部門處理申請公開信息時，存在“不回復(fù)”“答非所問”的現(xiàn)象，或?yàn)E以國家秘密、商業(yè)秘密等理由“拒絕公開”。

“依申請公開的效果差，還與申請程序的繁瑣有密切關(guān)聯(lián)。”中國政法大學(xué)教授王敬波坦言，“條例對申請人資格、申請范圍有嚴(yán)格限制，并在程序上要求申請者必須到現(xiàn)場確認(rèn)，這讓公民申請信息公開的成本很高。”

另一個影響依申請公開效果的因素是政府部門的態(tài)度。“一些政府部門認(rèn)為該公開的都已經(jīng)主動公開了，申請人再提起申請就是找麻煩。”北京觀韜律師事務(wù)所主任呂立秋說。事實(shí)上，即便是主動公開，也存在缺乏主動意識、“主動”行為尚未常態(tài)化等諸多問題。

筆者盤點(diǎn)中國政府網(wǎng)曬出的49個國務(wù)院部門、31個省份政府信息公開年度報告時發(fā)現(xiàn)，多個部門和省份新聞發(fā)布仍未規(guī)律化，尚未建立政務(wù)微博、微信等新媒體平臺，甚至有的官方網(wǎng)站欄目的最后更新仍然停留在2013年。

這些問題的存在，換來了社會各界對條例修改的呼吁。其中，王優(yōu)銀認(rèn)為，現(xiàn)行條例的某些規(guī)定已成為信息不公開的“擋箭牌”，“根據(jù)條例第二十一條規(guī)定，政府部門可以以‘政府信息不存在’為理由拒絕向相對人公開政府信息。實(shí)踐中，答復(fù)‘信息不存在’也越來越多被政府部門當(dāng)作處理政府信息申請的主要手段。”

負(fù)面清單之外的內(nèi)容都應(yīng)公開

現(xiàn)行條例不完善，到底該怎么改？

“將條例上升為法律”得到了與會者的廣泛認(rèn)同。“相對于信息公開這樣一個龐大的、具有重要價值的政務(wù)系統(tǒng)來說，僅僅以行政法規(guī)的層級來規(guī)定，顯得位階過低。”王敬波說，同時，一些政府部門和工作人員的行政思維仍然強(qiáng)于法治思維，并沒有充分認(rèn)識到信息公開的現(xiàn)實(shí)意義，也沒有對條例引起足夠的重視。因此，亟須將條例上升為法律，進(jìn)一步增強(qiáng)法律的權(quán)威性，讓政府部門真正樹立“信息公開是義務(wù)、申請公開是權(quán)利”的法治意識。

中央民族大學(xué)教授熊文釗表達(dá)了類似觀點(diǎn)，“政府信息公開條例在實(shí)施中，一些行政機(jī)關(guān)以保密法、公務(wù)員法等法規(guī)為據(jù)，或者稱申請公開的信息涉密，或者說影響社會安定。破解上述現(xiàn)象，需要將條例升格為法律，倒逼政府部門的信息公開。”

與此同時，公開什么、怎么公開等一系列問題也是此次會議關(guān)注的焦點(diǎn)。

現(xiàn)行條例第九條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對符合下列基本要求之一的政府信息應(yīng)當(dāng)主動公開：（一）涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；（二）需要社會公眾廣泛知曉或者參與的；（三）反映本行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的；（四）其他依照法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動公開的。

在此基礎(chǔ)上，條例對各級政府的重點(diǎn)公開事項(xiàng)列出了正面清單。此外，根據(jù)條例第十三條規(guī)定，公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，申請政府信息公開。

“即便如此，仍然有諸多理論爭議和現(xiàn)實(shí)糾紛。”北京高級人民法院行政審判庭庭長程琥介紹，北京近年來關(guān)于政府信息公開的糾紛案例占整個行政訴訟的比重不斷增加，2012年所占比重為1/10，2013年猛增到1/6。

諸多專家學(xué)者表示，條例規(guī)定不明確、不到位是造成上述問題的重要原因。比如，條例第九條關(guān)于“主動公開”的四條標(biāo)準(zhǔn)過于原則，缺乏統(tǒng)一的操作標(biāo)準(zhǔn)；條例第十三條關(guān)于“依申請公開”的申請范圍只是簡單規(guī)定“根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”，這也可能出現(xiàn)“仁者見仁，智者見智”的混亂局面。

對此，在公開范圍的確定上，王敬波認(rèn)為可以進(jìn)一步擴(kuò)大一般性公開的范圍，對應(yīng)公開的內(nèi)容做更詳細(xì)的列舉。而程琥建議采用排除法，“改變現(xiàn)有的正面清單，重新列一個負(fù)面清單，清單之外的內(nèi)容都應(yīng)該公開。”

法律制度具體化才能有效執(zhí)行

良法在于行，法律的有效執(zhí)行是關(guān)鍵。對此，北京大學(xué)教授湛中樂認(rèn)為，沒有有效的程序，再明晰的公開范圍也不可能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)。“應(yīng)明確規(guī)定對應(yīng)公開而不公開或不準(zhǔn)確公開行為的法律責(zé)任，并與行政監(jiān)察法、公務(wù)員法掛鉤，使信息公開制度更有威懾力。”

“當(dāng)前信息公開過程受阻，一方面是因?yàn)楣珓?wù)人員沒有認(rèn)清‘信息公開是義務(wù)’的現(xiàn)實(shí)，另一方面是因?yàn)楣珓?wù)人員長期抱有‘多一事不如少一事’的態(tài)度。”中國行政管理學(xué)會政府績效研究中心副主任劉杰說，“為此，在信息公開制度的設(shè)計(jì)和實(shí)踐中，既要有強(qiáng)硬的監(jiān)督措施，也要有更多的激勵措施，破除‘少說不說不會出事，說多說錯就會出事’的觀念。有無公開信息是可以考核的，有必要制定國家信息公開考核制度，增強(qiáng)信息公開的主動性。”

如何讓制度落地，王敬波還認(rèn)為應(yīng)設(shè)立一個專門的信息公開機(jī)構(gòu)，“信息公開是個專業(yè)化的問題，涉及多個領(lǐng)域的知識，需要專職人員參與”。同時公眾也應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，不能以信息公開為手段，與政府討價還價，應(yīng)自覺合理地行使公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

法律總是概括的、抽象的，但是法律制度要得到實(shí)際執(zhí)行，還必須具體化。日前國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《2014年政府信息公開工作要點(diǎn)》就要求各級政府重點(diǎn)推進(jìn)財政預(yù)算決算、“三公”經(jīng)費(fèi)和行政經(jīng)費(fèi)、保障性住房、食品安全、環(huán)境保護(hù)、征地拆遷、價格和收費(fèi)等的信息公開。

專家學(xué)者紛紛表示，這種具體規(guī)定是一大進(jìn)步。政府信息公開的相關(guān)法律法規(guī)也必將因這一工作安排的具體化，得到更充分的貫徹執(zhí)行。

本文來源：人民網(wǎng)-人民日報