厲以寧:中國經濟雙重轉型之路

《中國經濟雙重轉型之路》簡介及目錄

中國人民大學出版社授權

◎ 作者簡介

厲以寧，北京大學社會科學學部主任、北京大學光華管理學院名譽院長、教授，北京大學管理科學中心主任。主要研究領域包括西方經濟學、中國宏觀經濟問題、宏觀經濟的微觀基礎等。厲以寧教授在經濟學理論方面著書多部，并發表了大量文章，是我國最早提出股份制改革理論的學者之一。他提出了中國經濟發展的非均衡理論，并對“轉型”進行理論探討，這些都對中國經濟的改革與發展產生了深遠的影響。厲以寧教授以其卓越成就被譽為中國經濟學界泰斗，他的著作在某種程度上來講對中國經濟發展政策和趨勢具有一定風向標作用。

厲以寧教授出版的學術著作主要有：《體制·目標·人：經濟學面臨的挑戰》、《經濟體制改革的探索》、《非均衡的中國經濟》、《股份制與現代市場經濟》、《轉型發展理論》、《宏觀經濟學的產生和發展》、《超越市場與超越政府——論道德力量在經濟中的作用》、《論民營經濟》、《中國經濟往何處去》、《厲以寧北京大學演講集》、《厲以寧改革論集》等。

厲以寧教授還主持了《證券法》和《證券投資基金法》的起草工作。2013年3月當選中國人民政治協商會議第十二屆全國委員會常務委員會委員。

◎ 內容簡介

本書以產權改革為核心，討論了土地確權、國有企業的進一步改革、民營企業的產權維護、收入分配制度改革、城鎮化、自主創新、產業升級、社會資本的創造等問題；總結了改革開放30多年以來中國由計劃經濟體制轉向市場經濟體制，由傳統的農業社會轉向工業社會的雙重轉型過程中的經驗，對中國未來的改革和發展作出了前瞻性的分析和研究，并闡明了中國的發展經濟學實質上就是從計劃經濟體制向市場經濟體制轉型的發展經濟學。

◎ 精彩語錄

什么是中國道路？這就是中國獨特的改革開放之路，就是雙重轉型之路：發展轉型，從農業社會向工業社會轉變；體制轉型，從計劃經濟體制向市場經濟體制轉變。（書腰上相同的文字同改。）

中國雙重轉型中最重要的問題是重新構造微觀經濟基礎，把微觀經濟單位（包括企業和個人）改制為名副其實的市場主體。

土地確權是當前中國新一輪農村改革的開始。三權三證落實到戶，農民不僅可以通過權證的抵押獲得創業的資本，還可以有財產性收入。

城鎮化將是今后若干年最有潛力的投資機會和擴大內需的機會，能保證中國經濟增長繼續以較高的速度推進。

◎ 簡要目錄

導論 中國經濟的雙重轉型

第一章 產權界定的重要性

第二章 國有企業和民營企業的協調發展

第三章 經濟發展方式的轉變

第四章 宏觀經濟調控

第五章 收入分配制度改革

第六章 城鎮化

第七章 自主創新和產業升級

第八章 社會資本和企業責任

代結束語 中國道路和發展經濟學的新進展

一、中國經濟正在逐步實現雙重轉型

在傳統的發展經濟學中，經濟轉型是指從農業社會轉向工業社會，而計劃經濟體制的推行則被認為是另一條通往工業社會的道路，“十月革命”以后的蘇聯正是這樣走的。

中國從20世紀50年代到70年代末的實踐表明，依靠計劃經濟體制轉向工業社會是一條不成功的道路。這是因為，在中國這樣的發展中國家，在計劃經濟體制之下，雖然可以建立一批大型工業企業，但效率不高，代價過大，而傳統農業社會中的種種問題不但沒有解決，反而以新的形式凝固化了，所以農業發展是失敗的，農村是落后的，農民的生活依舊終年辛苦，難以溫飽，而且農民的人身自由受到很大的限制。

從1979年起，中國進入了雙重轉型階段。雙重轉型是指體制轉型和發展轉型的結合或重疊。

什么是體制轉型?就是從計劃經濟體制轉向市場經濟體制。

什么是發展轉型?就是從傳統的農業社會轉向工業社會。

兩種轉型的結合或重疊是沒有前例的，也是傳統的發展經濟學中沒有討論過的。在第二次世界大戰結束之后，一些新獨立的發展中國家，由于那里過去不曾實行計劃經濟體制，所以只出現發展轉型，即從傳統的農業社會逐步轉向工業社會。而1979年以后的中國則不同，一方面，要擺脫計劃經濟體制的束縛，以市場經濟體制代替計劃經濟體制，這就是體制轉型；另一方面，要從傳統的農業社會轉向工業社會，使中國成長為一個現代化的國家，這就是發展轉型。

總結1979年至今30多年的改革與發展實踐，中國在推行雙重轉型過程中積累了一些經驗，可以把這些經驗歸納為以下八項。

（一）體制轉型是雙重轉型的重點

在雙重轉型中，重點是體制轉型，即從計劃經濟體制轉向市場經濟體制，并要以體制轉型帶動發展轉型。這是因為，計劃經濟體制對中國經濟的束縛和限制是全面的；既包括城市，又包括農村；既包括工業，又包括農業；既包括城市居民，又包括農民。如果不打破計劃經濟體制的束縛和限制，中國不僅不可能實現從傳統農業社會向工業社會的轉變，而且中國轉型的目標（使中國成為現代化國家的目標），也是無法實現的。

（二）思想先行

在雙重轉型準備階段，必須解放思想，清除計劃經濟理論的影響，否則改革與發展都寸步難行。1978年中國所進行的“實踐是檢驗真理的唯一標準”大討論，使人們的思想得到解放，進而啟動了改革和對外開放。1992年初，鄧小平同志的南方談話又進一步解放了人們的思想，使中國走上了改革和發展的快車道。因此可以說，中國雙重轉型在短短的30多年內之所以能取得這樣大的成果，同“思想先行”是分不開的。

（三）產權改革是最重要的改革

在雙重轉型中，必須把產權問題放在改革的首位。在計劃經濟體制下，產權模糊、投資主體不確定、投資方的權利和責任不清晰是改革的主要障礙，也是發展的巨大阻力。因此在體制轉型中，產權改革是突破口，是主線；在發展轉型中，產權界定和產權清晰是動力源泉。對廣大農民來說，土地權益需要確定，住房產權也需要確定，而且確權工作應當落實到戶，這既有利于保障農民的合法權益，也能使農民獲得財產性收入，用于改善生活、擴大再生產和創業。

（四）在經濟增長的同時改善民生

在雙重轉型中，一定要在經濟增長的同時改善民生。改善民生是縮小城鄉居民收入差距和縮小地方收入差別的重要途徑。在宏觀經濟政策目標中，就業是重中之重。考慮到農村勞動力向城市轉移是雙重轉型中需要認真解決的迫切問題，所以在轉型的任何時候都不能忽視就業問題。同時，由于新的工作崗位是在經濟增長過程中涌現出來的，所以經濟需要保持一定的增速。經濟增長率過高當然不行，但如果經濟增長率偏低，則會產生更大的就業壓力。再說，擴大內需同改善民生是緊密結合在一起的。唯有擴大內需才能使中國經濟增長逐漸轉入良性循環的軌道。

（五）必須不斷自主創新、產業升級

在雙重轉型中，要不斷提高企業的競爭力，而提高企業競爭力的核心是鼓勵自主創新。如果自主創新不足，產業遲遲未能升級，企業的競爭力不足，在日趨激烈的國際市場競爭中，中國必將喪失自己的市場份額，或者又會回到過去依靠資源出口、初級產品出口以獲取外匯、進口必需的生產資料和生活資料的境地，這就難以實現現代化的目標。而自主創新的成效既取決于知識產權的保護，也取決于專業技術人才的培養和激勵。人力資源政策應得到更多的關注，得到更有效的貫徹。

（六）必須不斷提高經濟質量

相對于較早實現工業化、現代化的國家而言，環境壓力在中國顯得更為突出。中國在雙重轉型中，必須重視經濟和社會的可持續發展問題。1979年以來的經驗告訴我們，經濟增長固然重要，但提高經濟增長的質量更加重要。經濟增長的質量高低，除了結構的優化是標志之一而外，還有另一個標志，這就是環境保護、節能減排、資源合理利用和清潔生產。環境是我們和子孫后代共有的，資源是我們和子孫后代共享的。只有走可持續發展道路，我們才有更廣闊的發展前景。

（七）城鎮化是今后若干年內最有潛力的投資機會

城鎮化率的提高是雙重轉型的成果，同時也是繼續實現雙重轉型的助推器。在計劃經濟體制下，城鎮化的進度是異常緩慢的，甚至在某些年份還出現了“反城鎮化”的趨勢，即不但不允許農民進城，而且還把一部分城市居民強制遷入農村。直到雙重轉型過程開始后，情況才有所好轉。提高城鎮化率已是大勢所趨。城鎮化將是今后若干年內最有潛力的投資機會和擴大內需的機會，能保證中國經濟增長繼續以較高的速度推進。

（八）大力發展民營經濟

民營經濟是社會主義經濟的重要組成部分。在雙重轉型中，大力發展民營經濟不僅是為了緩解就業壓力，更主要的是為了調動民間的積極性，包括調動民間資本的潛力。民營企業與國有企業的關系，無論是“國退民進”還是“國進民退”，都不應是國家的方針。國家的方針是國有企業和民營企業的共同發展，它們之間既有合作，又有競爭，進而形成雙贏的格局。這既是對經濟增長最有利的，也是對社會安定和諧最有利的。

以上八項經驗說明了中國雙重轉型之路是怎樣一步步走過來的。總的說來，這些經驗表明了這樣一點：中國有中國的國情，不根據國情進行轉型，什么經驗都不會產生，也不會有“中國道路”。

在中國，雙重轉型的任務至今尚未完成。改革需要深入，發展也需要繼續，并雙雙登上新臺階。

那么，改革和發展之間的關系有沒有變化?沒有變化，仍同過去30多年一樣，繼續以體制轉型來帶動發展轉型，即繼續以改革促進發展，為發展開路。關于這個問題分三個方面來論述。

（一）內生力量和外生力量

什么是內生力量?這是指一種體制及其所具有的機制所發生的作用。改革就是為了清除新體制或新機制建立過程中的障礙和阻力。

什么是外生力量?這是指外界對經濟運行發生作用的某種力量，它從外界對經濟活動進行干預；或對經濟活動進行刺激，或對經濟活動進行抑制。改革就是為了把外生力量的干預減少到正常的程度，不要讓外生力量的干預削弱體制及其具有的機制所產生的自我調節作用。

不妨以一個人的健康為例。一個人如果能健康地生活和工作，一定要有完善的內生機制；如果生病了，自身內部調節機制是能夠克服障礙和恢復健康的。外生力量就像必要的時候需要服藥或動手術一樣。相對于外生力量而言，內生力量畢竟是最重要的。

到目前為止，盡管我們的改革開放已30多年，但內生力量還不健全，主要靠外生力量來調控經濟。比如說，我國存在一種“投資沖動怪圈”的現象。從最近幾年的情況可以清楚地看到：地方政府、各個單位都希望加速發展，因此要求增加投資、增加項目、增加信貸，這樣，投資加大了，項目增多了，信貸擴張了，經濟也就上去了，結果發生了通貨膨脹；通貨膨脹發生后，中央政府就依靠外生力量來壓抑，地方政府感到困難，財政收入下降，產值下降，企業不振，就業也減少了，中央政府不得已再次啟動外生力量調控，刺激經濟，恢復經濟快速增長。如此周而復始，一會兒經濟上去了，一會兒經濟又緊縮了。這表明內在的機制并沒有發揮很好的作用。外生力量在某種程度上取代了內在力量。

繼續推進改革，就是要完善體制，讓體制所具有的機制發生應有的作用，讓外生力量的調控成為輔助性的。

（二）階段性成果和目標模式

從1979年到現在已30多年，我們在改革開放方面取得了很大的成績，但這些僅僅是階段性成果，還不能說已經實現了目標模式。我們的目標模式是明確的：從體制轉型方面說，我們的目標模式是建立完善的社會主義市場經濟體制；從發展轉型方面說，我們的目標模式是實現工業化，建立現代化社會，使全國人民走向富裕，使和諧社會得以實現。改革要深化，發展要再接再厲，不可松懈。改革和發展都不可半途而廢。中途停止下來，可能前功盡棄。

要知道，經濟中很多問題不是靠宏觀調控可以解決的，要靠改革的繼續和深化。舉一個例子：現在出現了“社會階層凝固化”現象，與改革開放初期相比，現在還不如剛改革之時。改革開放初期，77屆、78屆、79屆大學畢業生（甚至20世紀80年代內各屆大學畢業生）的社會流動渠道是通暢的。社會垂直流動和水平流動是調動人們積極性的主要方式。然而現在，“社會階層凝固化”造成了水平流動特別是垂直流動的渠道的堵塞，這又形成了另一種現象，即“職業世襲化”。比如說，父親是農民工，兒子還是農民工，孫子以后也可能是農民工，這就是“社會階層凝固化”和“職業世襲化”的表現。這種情況要通過體制轉型才能解決，宏觀調控解決不了這樣的問題。

再說，城鄉二元體制至今仍未消失。計劃經濟體制有兩大支柱，一個支柱是國有企業體制，另一個支柱是城鄉二元體制。過去30多年的改革，主要圍繞著國有企業體制改革而展開，這一改革至今已取得很大進展，當然還有些問題有待于繼續解決。雖然城鄉二元體制在過去這段時期多少有些松動，但基本上尚未解決。

城鄉二元體制不同于城鄉二元結構。城鄉二元結構自古就有，而且今后較長時間內還會存在。但城鄉二元體制是計劃經濟體制的產物。1958年戶口一分為二，農村戶口和城市戶口分開了，城鄉被隔離開來，農村戶口和城市戶口都不得自由遷移。這種劃分使得農民處于與城市隔絕的狀態，城鄉居民權利不平等，大大阻礙了經濟和社會的發展。而城市二元體制絕對不是依靠宏觀經濟調控就能消失的，所以一定要深化改革，才能改變現狀。

總之，階段性成果就是階段性成果，它絕對不是我們的目標模式。

（三）全盤考慮，統籌安排

前面已經指出，中國從計劃經濟體制過渡到社會主義市場經濟體制，在全世界沒有先例，必須探索前進。當時有一種很形象化的說法，叫作“摸著石頭過河”。這在當時是對的；但現在不夠了。為什么?因為水深了，摸不著石頭了，怎么前進?假如河底的石頭分布不均勻，摸著摸著又摸回來了，又該怎么辦?

所以一定要全盤考慮，統籌安排。改革的領導者要站得高，看得遠，想得深，要有戰略家的眼光、膽識和魄力。這就是當前不少人所談論的頂層設計。

舉一個例子：集體林權制度改革。1979年一些地方的農村試行承包制時，沒有動集體的山林。有的地方分了山林，結果砍樹成風，因為那時剛改革開放，不少農民對黨的政策缺乏信心，怕變，所以承包山林后就砍樹了。中央制止了把集體林權分掉的做法。集體林權制度改革是一個遲到的改革，晚了20多年。2003年，在福建、江西等幾個省開始試點，很快黨中央、國務院在2008年6月8日發文件，決定在全國范圍內推行集體林權制度改革。

這項改革有三個突破。一是林權證落實到戶，這是一個大突破，而不是按學術界某些人曾經建議的落實到村，落實到鄉，或落實到自上而下組成的林業合作社、林業協會等。事實證明，這些都是無效的，必須把林權落實到農戶，農民們的積極性才會調動起來。二是林地、林木可以抵押，這樣一來，農民承包林地后就有可能經營林場了，一個個家庭林場就是一個個小微企業。金融活了，全盤皆活。農民經營林場，林下養雞，種藥材，生產蘑菇、木耳，日子也富裕起來了。三是，明確林地承包期為70年不變。農田承包的時間，最后用的詞是“長久不變”。長久不變?究竟多長?農民心里還是不踏實。集體林地定為70年承包期。70年，第三代都長大了，爺爺種樹，讓孫子來砍吧！林農種樹的積極性就增大了。可見，這些突破，沒有中央作出決定，地方敢這樣推行嗎？這就是統籌安排的成果。關于集體林權制度改革，這里只是稍微提一下。本書第三章第三節將有專門的論述。

現在需要全盤考慮、統籌安排的問題很多，包括國有資本配置制度、收入分配制度、金融體制如何改革、中央和地方分稅制度如何改革等。這些都要有全局性、戰略性的思考和決策。

當然，在今后的改革過程中，試點仍是需要的。從這個意義上說，“摸著石頭過河”并未過時。但重要的是要從整體上考慮，要有戰略眼光。

結構調整是沒有止境的。隨著科學技術的進步，隨著消費習慣和消費觀念的轉變，隨著國內國外形勢的變化，以及隨著經營管理經驗的豐富和經營管理人員水平的提高，今天的結構優化只代表現階段的結構優化，不能代表以后經濟結構化的延續。從這個角度看，結構優化總是相對的，所以結構調整還將繼續下去。

盡管結構優化在發展的不同時期有不同的標準，但總的說來，在發展的任何時期都有新興產業這個概念，結構的優化要符合每個階段的實際，把發展新興產業作為衡量結構優化程度的標準之一。在發展的任何時期都有產能過剩產業和產能短缺產業這樣的概念，所以結構優化要從這些產業的產值在國內生產總值所占的比例的增減程度來衡量，產能過剩產業和產能短缺產業所占比例的下降都反映了結構在趨向優化；反之，如果產能過剩產業和產能短缺產業所占比例上升了，則反映結構狀況趨向惡化。因此，在現階段要討論中國的結構調整，必須首先關注新興產業的發展、產能過剩產業和產能短缺產業所占比例的下降，以及產能基本平衡產業所占比例的上升。

另一個值得關注的問題是，在雙重轉型過程中，一定要朝著清潔生產、循環經濟、低碳經濟的方向進行結構調整。高污染、高耗能以及其他高消耗資源的產業要進行技術改造，其中有些企業要被淘汰，不能再因此而使環境繼續遭到破壞，使資源消耗過度。中國在環境治理方面一定要有決心，否則社會經濟將難以可持續發展。

在雙重轉型過程中，地區經濟結構的合理化也是結構調整方面的重要課題。根據中國的實際情況，地區發展不平衡是受到自然條件的影響和歷史文化因素的影響而形成的，結果，東西部發展和居民收入之間的差距呈擴大趨勢。要緩解和逐步扭轉這種地區差距擴大的趨勢，必須實行向西部地區傾斜的政策，讓西部得到優惠，以促進西部的發展。制造業向西部轉移和西部改變過去單純輸出資源的狀況，是地區經濟結構調整最重要的兩項措施。

關于產業轉移，還與轉出地區的制造業企業，尤其是勞動密集型企業，出于降低成本的考慮有關。例如用工成本、土地使用成本、企業建設成本和物流成本等，隨著工業化的推行，近年來都有逐步上升的趨勢。而經濟次發展的地區則成為產業地區間轉移的承接者，它們一般擁有較豐富的勞動力資源、土地資源和礦產資源，它們可以發揮這些優勢來承接產業的轉移，以加速本地區的發展，并增加地方的財政收入和擴大就業。在這方面，體制改革依然是最重要的。有什么樣的體制才會出臺什么樣的政策，才能讓有責任的、有效率的、講政府誠信的、重法制的官員在崗位上得到重用。只有這樣，次發達地區的經濟才有可能迅速發展。與此同時，發達地區的經濟結構因產業轉移到次發達地區之后，可以更好地發揮自己的優勢，在自主創新和產業升級等方面做出更大的成績，并在增強本地區的企業競爭力方面繼續領先。

關于西部（也包括東部發達省內某些次發達地區）如何改變過去只輸出資源的狀況，同樣需要在體制和政策上作出新的安排。例如發展資源在本地加工的產業，以增加產值，把收益留在本地。還應當注意到，西部和其他次發達地區在產業轉移和發展資源加工產業的過程中，一定要加快培育本地的民營企業家隊伍。這是因為，當發達地區的企業遷移到西部和其他次發達地區以后，骨干職工可以從發達地區帶來，有管理經驗的管理人員也可以一并帶來，但配套的生產營銷方面的合作企業卻不一定遷入，在西部和其他次發達地區需要有一些能與轉移來的企業配套的、為之服務的合作企業。這將有賴于本地民營企業家的努力。由于產業轉移和發展資源加工企業提供了若干商業機會，而且這些商業機會往往是轉瞬即逝的，本地的民營企業家不抓住它們，很快就會被外地的民營企業獲得。

再說，產業向西部和其他次發達地區的轉移，只是地區經濟結構調整中的一個階段。西部和其他次發達地區承接發達地區的企業轉移后，勢必也會促進本地企業和轉移進來的企業的產業升級。這是阻擋不住的趨勢。也就是說，發達地區準備向西部和其他次發達地區轉移企業，既是為了利用這些地區的資源優勢，也是著眼于這些地區的市場前景而決定轉移的。而一旦實現了產業轉移，為了提高企業的競爭力，以及為了開拓更大的市場，取得更多的市場份額，遲早會走上產業升級之路。這意味著，西部和其他次發達地區的結構調整，不可能只限于產業轉移，而可能把今后的產業升級也包括在內。

結構調整，有可能是存量調整，還可能是增量調整，二者各有利弊。一般說來，存量調整見效快，效果也大，這是它的好處；但存量調整的影響面過大，難度較大。一個常見的例子是：如果強制關閉某些企業，迫使某些企業或某些產品停止生產，這樣一來，無論對地方財政收入，還是本地的就業都會產生消極的影響，從而引起地方政府不得不采取“明關暗不關，明停暗不停”的做法。增量調整是指，在經濟持續增長、財政收入繼續上升的情況下，進行結構調整。其弊病在于收效較慢，拖延的時間較長，但這樣做也有好處。第一，經濟仍保持一定的增長率，從而為結構的調整提供更好的條件，以免發生較多的企業關閉、停產和較多的職工失去工作等情況。第二，在經濟增長和財政收入增長的條件下，可以利用較多的投資支出來改進技術，以便在產業升級的過程中實現結構的調整，使經濟在較平穩的環境中實現經濟轉型。

實際的做法可以是：經濟仍應保持一定的增長率，財政收入大體上也應保持增長的態勢，然后實行增量調整，同時也可以有選擇地強行關閉某些嚴重污染和耗能高的企業，或強制它們停止生產某些產品。增量調整與存量調整相比，增量調整的可行性更大一些。

前文在討論經濟運行中的內生力量和外生力量之間的關系時已經指出，要通過深化改革，讓內生力量起主要作用，而外生力量則起輔助性作用。在雙重轉型過程中，這一點是可以逐步做到的。這符合建立完善的市場經濟體制的要求。

（一）政府的局限性之一

問題首先在于政府職能的正確定位。政府不可能是萬能的，政府調控經濟的作用在任何情況下都帶有局限性。經濟中的變量過多，這些變量對經濟運行的影響經常是不確定的、難以準確預測的。而且政府掌握的信息始終有限，政府不可能在較短時間內掌握全部信息，即使在較長時間內可以掌握較多的信息，但客觀形勢在較長時間內可能已經發生變化，政府所掌握的信息中肯定有一部分已經過時。因此一般來說，政府總是在不完全信息的條件下作出決策的。這就是政府在宏觀調控中不可避免的局限性之一。

（二）政府的局限性之二

政府在宏觀調控中的另一個不可避免的局限性是：政府的博弈對手是公眾，政府在同公眾的博弈中通常處于被動的地位。這是因為，政府只有一個，而公眾則是千千萬萬；公眾的千千萬萬雙眼睛都盯著政府，政府卻無法把眼睛盯著千千萬萬的公眾。于是就必然形成了如下的格局，即政府有政策，公眾有對策，或者說，上有政策，下有對策。公眾人數眾多，每個人，無論是投資者、消費者，還是儲蓄者，都根據自己的預期選擇自己的對策，從而抵消了政府政策的效果。這表明，來自方方面面的公眾的預期和對策，會使政府趨于被動。

（三）政府的局限性之三

政府在宏觀調控中還有一個不可避免的局限性，這就是：由于政府總是在不完全信息的條件下作出決策的，以及由于政府政策的推行總是處于同公眾博弈中的被動地位，所以政府的宏觀調控措施往往會力度過大，矯枉過正，因此造成了“一管就死，一放就亂”的局面。“一管就死”是因為政府總是相信自己的力量，所以一緊縮，就把經濟搞死了，企業就失去活力；“一放就亂”也是因為政府事后感到緊縮過度給經濟造成了損害，于是從緊縮轉向放松，而一放松，投資過熱，信貸膨脹，通貨膨脹又來了。于是政府又感到再度緊縮的必要。

在雙重轉型中，這種時緊時松、時“死”時“亂”的現象之所以一再發生，既由于市場機制尚未完善，也由于政府職能未能正確定位所致。

（四）政府一定要懂得宏觀調控的效果是受限制的

由此得出的結論只能是：在雙重轉型已經取得一定成效的基礎上，政府職能更應正確定位，切不要再像過去那樣認為政府是萬能的。政府要遵循市場規律，不要打亂投資者、消費者、儲蓄者的正常預期，宏觀調控不宜大升大降、大緊大松、大起大落；否則，會導致經濟中出現大量泡沫，經濟中的泡沫甚至會突然破裂。這些都會使經濟遭到傷害，并使公眾對宏觀調控失去信心。

經濟運行中會出現運行不正常的預兆，即使政府掌握的信息始終是不完全的，但通過篩選，仍會發現經濟運行不正常的預兆。所以今后政府的宏觀調控應當重在微調，并且要盡可能少采取總量調控措施，而要以結構性調控措施為主。與總量調控措施相比，結構性調控措施所引起的震蕩較小，效果會更顯著。

今后在宏觀調控中，除了應當重在微調外，還應當采取預調措施。宏觀調控起始時機的選擇是十分重要的。過去，宏觀調控起始時機往往滯后，宏觀調控結束時機更可能滯后。這兩種滯后都會給國民經濟造成損失，也會給后續一段時間的經濟運行增加困難。

在宏觀經濟運行中，政府調控原來只是以調節總需求為目標，這主要適應于對失業和通貨膨脹的短期調節。自20世紀70年代起，由于美國經濟發生了滯脹，單純調節需求不能解決問題，僅僅著眼于短期調節也是遠遠不夠的。于是美國在先，其他國家隨后，宏觀調控由單純調節總需求轉為需求調節和供給調節并重，由短期調節轉向短期調節與中期調節并重，以及由總量調控轉為總量調控與結構性調控并重。這已經成為當前發達的市場經濟國家慣用的調控方式，可供我們在雙重轉型中借鑒。

在中國，宏觀調控滯后的主要原因在于政府不僅所掌握的信息不完全，更重要的在于政府沒有對自己掌握的信息進行認真篩選，從而易于被各地區、各部門匯報的報喜不報憂的假象所迷惑，而經濟運行中的許多真實情況卻不一定能被政府所掌握，這樣，宏觀調控的時機往往滯后。在今后的宏觀調控中，政府應當汲取以往的教訓，要盡可能掌握經濟中的真實情況，并把預調放在重要位置上，做到預調和微調并重。

（五）正確對待價格的調整

最后，還需要談一談宏觀調控中的限價政策問題。既然我們要繼續體制轉型，那就必須懂得限價政策的局限性，因為這是破壞市場機制發揮作用的手段。加之，在經濟生活中，商品價格總是相互影響的，也是互為成本的。在宏觀調控中，有時為了控制某種商品價格的上漲而采取對該種商品限價的政策。經驗表明，限價政策只能短期有效，但給經濟帶來的損害卻是不可低估的，因為限價政策實行的結果是，結構失調現象必然更加突出，更加嚴重。這是因為，全部商品價格都受到管制，這是做不到的；能夠做到的，不過是對某些商品的價格采取限價措施。這樣一來，在商品互為成本的條件下，在其他相關商品的價格可以浮動時，某些商品的價格卻被凍結了，那只能使被凍結價格的商品減少供應量，使產業鏈斷裂，使結構更不協調，進而給經濟運行帶來一系列后遺癥。

資源價格的管制所造成的后果是同樣的。資源絕對不可能做到無限供給，土地資源、水資源、礦產資源和勞動力資源莫不如此。中國勞動力資源雖然比較充足，但如果按年齡、技術工種、專業水平、居住地區來分類，依舊是有限供給的。所以從土地資源、水資源、礦產資源角度來考察，不能完全按市場需求來制定使用和分配規則，政府在必要時可以實行配額管理。但配額管理的利弊并存，不能隨意使用，否則對經濟運行不利。配額管理的弊病中還包括了“尋租”活動的盛行，即掌握配額分配的部門和官員易于利用配額分配的權力撈取不正當的利益，而且靠行賄或其他不正當手段轉讓配額指標而獲利。配額不一定是在公開、公平、公正的條件下實行的，這將會大大降低政府的公信力，并嚴重挫傷一些企業的積極性。

當然，資源產品的價格有特殊性，為此，應當考慮到資源有限供給的現實性。配額在這種條件下可以起到一定作用。除了要貫徹“公平、公正、公開”三原則，還應看到配額管理的長期效應，即配額制會導致雙軌價格制的長期存在，甚至會導致正常的產業鏈斷裂，扭曲結構現狀，甚至使結構失調更嚴重。對于資源產品價格不合理之處，最有效的對策是推進資源價格體制的改革。只有通過這一改革，使資源定價趨向合理，才能避免資源價格不合理所造成的不良后果。

這再一次證實了體制轉型在雙重轉型過程中的首要作用。

此外，還應當強調，雙重轉型過程中，政府應當以有效管理為目標，市場應當以有效運行為目標。有效的政府是指：政府應當做自己該做的事情；有效的市場是指：市場應當做自己可以做的事情。凡是市場做不了或做不好的事，由政府去做。這樣，政府和市場之間的關系就協調了。

本書導論中所涉及的這些問題，將在以下有關各章中有較詳細的分析。

第一節 經濟非均衡和市場主體的確定

一、兩類經濟非均衡的提出

《非均衡的中國經濟》一書是我在1987—1989年完成的書稿，于1989年12月交給了經濟日報出版社，1990年8月由經濟日報出版社初版問世。我一直把這本書看做是自己在社會主義經濟理論方面的代表作。

在該書第二章“市場調節與資源配置”第四節“資源配置過程中的市場自我制約”中，對經濟非均衡進行了分類。基本觀點如下：

在均衡條件下，市場是完善的，價格是靈活的，微觀經濟單位的資源投入是受自身利益支配的，資源配置必將受到市場價格的制約，資源必將被投入有效的部門、地區和企業，而從無效的部門、地區和企業流出。

然而，經濟均衡只是一種假設，現實世界則是非均衡的，不然怎么會有那么多的西方經濟學家多年以來一直在討論非均衡問題呢？非均衡的原因，據西方經濟學家的分析，大體上在于：市場因有壟斷勢力的存在而是不完善的，價格因有預期因素的作用或信息不對稱性而并非靈活調整的，資源的配置從而呈現低效率狀態；加之，經濟生活中只有極少數商品可以存在競爭喊價或采取拍賣形式，而只有像拍賣商那樣喊價拍賣，才能使供求平衡；等等。因此，應對經濟非均衡的基本措施無非是加大政府干預程度（以政府調節彌補市場之不足），或者完善市場機制，讓價格處于更靈活的狀態，使商品價格對市場交易發揮更大的作用。針對20世紀80年代中國的改革思路而言，主張放開價格的一派，可能受到西方經濟學界有關讓價格放開和促使市場機制完善化的政策主張的影響。

我在20世紀80年代初就提出，有必要對經濟非均衡狀態進行分類，即分為第一類經濟非均衡和第二類經濟非均衡。

第一類經濟非均衡是指：市場不完善，價格不靈活，超額需求或超額供給都是存在的，需求約束或供給約束也都存在著，但參加市場活動的微觀經濟單位卻是自主經營、自負盈虧的獨立商品生產者，是標準意義上的市場主體，他們有投資機會和經營方式的自主選擇權，他們自行承擔投資風險和經營風險。

第二類經濟非均衡是指：市場不完善，價格不靈活，超額需求或超額供給都是存在的，需求約束或供給約束也都存在著，但參加市場活動的微觀經濟單位并非自主經營、自負盈虧的獨立商品生產者，并非標準意義上的市場主體，他們沒有投資機會和經營方式的自主選擇權，他們也不自行承擔或不充分承擔投資風險和經營風險。

西方發達市場經濟國家所存在的經濟非均衡屬于第一類經濟非均衡；20世紀80年代的中國所存在的經濟非均衡則屬于上述第二類經濟非均衡。

由此得出了以下兩個重要的結論：

第一，正因為中國經濟屬于第二類非均衡，即處于市場既不完善而又缺乏真正市場主體的狀態，所以中國的經濟改革不應當以放開價格為主線，而應當以產權改革（包括明晰產權、界定產權、培育獨立的市場主體）為主線，而企業的股份制改造則是明晰產權、界定產權、培育獨立的市場主體的最佳途徑。

第二，中國的經濟改革必須分兩步走。第一步主要是通過產權改革而使中國由第二類經濟非均衡轉為第一類經濟非均衡。第二步主要是通過市場完善化措施，使中國由第一類經濟非均衡逐步向經濟均衡狀態靠攏。

這就是我對中國經濟改革的基本思路。

從20世紀80年代以來，至2012年已經有30多年。這30多年來，中國在產權改革方面已經取得了可喜的成績。這些成績可以大體上歸納為五個方面。

（一）國有企業大部分已改制為股份制企業，其中一部分已改制為上市公司

這是了不起的成績。要知道，在國有企業改革過程中，曾經采取過的一些措施，如“放權讓利”、“利改稅”、企業承包制等等，都沒有顯著成效。尤其是曾經被政府公開倡導的學習首都鋼鐵公司的“承包為本”，實踐證明，不僅弊大于利，而且是“學不像”的典型。后來其他企業才明白“首鋼是特殊政策的產物”，沒有政府的特殊政策，其他企業是無法效仿的。那么弊為什么大于利呢？這是因為，企業承包制促使企業承包者轉向短期利益而缺乏長久考慮，結果大拼設備，直到設備拼光為止，根本不考慮實行承包制的企業未來發展戰略和遠景。此外，企業承包制始終把產權問題撇在一邊，既不明晰產權，更不界定產權，企業的產權依舊是模糊不清的。

鄧小平同志南方談話以后，企業界才開始考慮股份制改造的方案。特別是中共十五大以后，國有大企業、大銀行才把股份制改造列入重要課題，甚至研究上市問題。這樣，國有企業的改革才步入快車道。

（二）民營企業自20世紀90年代起開始大發展，它們給經濟生活帶來巨大變化，并逐漸被承認是中國國民經濟的重要組成部分

這時逐步成長起來的中國民營企業，已經是改革開放以后新的經濟成分了。它們既不同于新中國成立前的民族資產階級的私營企業，也不同于新中國成立初期的民族資產階級的私營企業（直到1956年私營工商業改造前）。改革開放后，一批又一批在各地逐漸成長起來的民營企業家，是響應中共中央號召而投身于社會主義建設事業的人，他們是社會主義建設者。這些民營企業家中絕大多數人出生于1949年中華人民共和國誕生以后。他們在新中國受教育，他們之中有些人是1977年恢復高考之后進入高等學校的。有些人曾上過山，下過鄉，在農村中勞動鍛煉。他們是響應黨的號召投身于改革開放事業的，直接參與了民營企業的創業過程，有些人還是從體制內轉到體制外的。

可以說，他們中絕大多數人都從實踐中了解到明晰產權、界定產權對民營企業發展的首要意義。沒有明確的產權，民營企業談什么產權維護和產權安全？所以他們既受益于產權改革，又是產權改革的推行者、促進者。

（三）集體所有制企業幾乎全部在20世紀90年代以后進行了改制，成為產權清晰的股份制、股份合作制或民間資本經營的企業

在1956年進行工商業和手工業社會主義改造時，城市中產生了一批集體所有制企業，但它們的產權依然是模糊的。誰是投資者？始終是一個謎，因為“集體所有”是一個空洞的概念，找不到具體的投資人。這種情況一直延續到改革開放的初期。在農村，集體所有制企業也產生了，當時籠統地稱作“社隊企業”，但也始終不清楚“社隊所有”的投資人究竟是誰。

然而，在農業實行家庭承包制之后，勞動生產率大大提高了，農村中多余勞動力也出現了，于是農村和小集鎮上紛紛辦起了鄉鎮企業。這些鄉鎮企業是新建立的，通常由農民集資而成，采取了股份制或股份合作制形式。盡管原有的“社隊企業”產權不明確，但也都改稱為鄉鎮企業。這樣，新建的鄉鎮企業和原有的“社隊企業”這時統稱為鄉鎮企業，都納入集體所有制企業范圍。此外，在20世紀80年代，還有一類集體所有制企業，城鄉都有，實際上是私人投資和私人擁有的，但在當時形勢下，根據慣例，都要“掛靠”在集體組織之下，按期向集體組織繳納一定的管理費，于是也稱作“鄉鎮企業”或“集體企業”。

主要在20世紀90年代以后，各種各樣的集體所有制企業都經歷了一個產權界定的過程，有的仍稱作集體企業，但投資人已明確，究竟包括哪些股東，企業形式也已轉為股份制或股份合作制。原來“掛靠”在某一集體組織之下的“集體企業”，陸續擺脫了“掛靠”關系，返其本來面目，是民營獨資的，還是民營合伙的，或是民營股份制的企業，清清楚楚，這就是產權改革的成果。

（四）20世紀90年代以后，尤其是進入21世紀以來，混合所有制的企業越來越多

在混合所有制企業中，有國有資本與民間資本聯合組成的，有國有資本與外國資本聯合組成的，有民間資本與外國資本聯合組成的，還有國有資本、民間資本、外國資本聯合組成的。

其實，無論是國有企業還是民營企業成為上市公司后，證券市場上的投資者成為股東之一，這樣，上市公司就已經成為混合所有制企業了。如果職工持股，即使企業并未上市，同樣成為混合所有制企業。只是絕對控股或相對控股者因企業具體情況而異。

混合所有制企業的建立和發展，都以產權界定為前提。也就是說，如果產權依然虛位，產權未能落實到投資者，這樣的企業是無法持久維持下去的，更不必說進一步擴展了。

（五）名副其實的合作社同樣是改革開放以后的成果。任何一個合作社，必須依法建立，依法經營管理

在這方面的典型例子就是近幾年內得到很大發展的各地農民專業合作社。

正如下一節中將提到的，農村的產權改革一直進行得比較緩慢。從1979年起，實行家庭聯產承包制無疑是一項意義深遠和發展農業生產的重大改革措施，但并不是真正意義的產權改革，而只是農業經營方式的改革。農村的產權改革的真正啟動是2008年全國推行的集體林權改革，林農承包了集體林地，不僅有了明確的林業產權，可以用于抵押，而且頒發了落實到承包戶的林權證。

盡管如此，不能不指出，在農業承包制這種經營方式的條件下，農民專業合作社紛紛建立了，這主要是最近10年來的新情況。至今，不少農民承包地尚未確權，但土地可以入股卻已成為農民們的共識，至于不以土地入股而以現金入股，則更為普遍。實際上，這就是農村產權改革的試點，因為農民專業合作社已經是市場主體，產權界定、產權清晰是必備的前提。

與農村土地確權和農民獲得承包地使用權、宅基地使用權、房產權三權的過程相比，農民專業合作社的產權改革無疑是先行了一步。

應當承認，改革開放30多年，在中國的產權改革領域內，進展是相當顯著的。國有企業股份制改造的結果是，一批大型國有企業、大型國有商業銀行都成為上市公司，在現代企業制度的建設中它們陸續成為獨立的市場主體。當然，即使取得這樣的成績，仍應當清醒：國有大企業，尤其是作為上市公司，距離產權改革的最終完成還有一段距離。比如說，要讓國有大型企業、國有大型商業銀行成為真正的市場主體，還需要使法人治理結構完善，使股東大會、董事會、監事會依照章程發揮應有的作用，使這些上市公司行為公開化、透明化，使股東們放心。

民營企業，包括大、中、小、微企業的股份制或股份合作制建設也取得明顯的成果。按照常理，民營企業選擇股份制或股份合作制，是符合民營企業發展趨勢的，也是民營企業投資者們自愿作出是否采取股份制或股份合作制形式的選擇的。但民營投資者在產權問題上卻依然存在著顧慮，這就是擔心產權的安全，往往產生“見好就收”、“見好就向境外轉移”等現象。為什么會如此？最主要的原因是對中國國內的投資環境仍有疑慮，信心不足。只要企業做大了，民營企業投資者們的不信任感就會加劇。他們希望政府和社會更關心民間資本的安全性，希望民營企業不受歧視，在法律上、司法上能得到“一視同仁”的待遇。這實際上仍然表明在對待民營企業的產權保護問題上還有許多工作要做。如果民間投資得不到公平待遇，民間投資者就總是不能踏實。

同國有企業和民營企業在產權改革和市場主體地位方面所取得的進展相比，農民作為市場主體的地位還有相當多的不足之處。這是因為，自從改革開放以來，產權改革的重點一直放在企業方面，而沒有認識到農村的產權改革要受到同樣的重視。這首先是一個理論認識的問題。

長期以來，一些從事改革理論研究的專家認為，農村最主要的財產是土地，農村土地在憲法中已被明確為集體所有，農村承包制作為適用于現階段中國的土地經營制度正是建立在土地集體所有的基礎之上。因此，農村的產權改革自20世紀80年代初期家庭承包制實施和推開之后，便被認為已經基本完成，尚未了結的任務只不過是繼續發展和壯大集體經濟。

這種對農村產權改革的認識不足嚴重地阻礙了農村產權改革的深化。20世紀80年代中期以來這么多年，為什么廣大的家庭承包戶依舊這么貧困？不少人認為這是由于三個原因：一是，農民只知道如何種糧食，種糧食能收入多少錢？承包戶如何不窮？二是，農民不知道如何辦鄉鎮企業，在某些鄉村，沒有能人出來牽頭組織，既然如此，承包戶不可能不繼續貧困下去。三是，農村承包戶在外地、在城鎮沒有親戚、朋友和老鄉，不知道到何處去打工，去做小買賣，他們外出完全碰運氣，有些在外面有了工作，有些在外面折騰了一陣子，結果無錢可賺，又回鄉了。一些研究者不了解，承包了農田的農民之所以依舊貧困，同農村產權改革拖延不決有極大的關系。農民沒有財產權，從而沒有財產性收入，除了種些糧食或者喂幾只家畜，養一群家禽以外，還有什么致富的途徑？不僅如此，由于承包戶沒有財產權，自己承包的土地、自己家里的宅基地和宅基地上蓋的房子，說被拆遷就被拆遷了，土地說被圈占就被圈占了。他們也許可能領到土地補償費、房屋拆遷補償費，但數額太少，農民怎能不貧窮？失地農戶怎能不上訪訴苦？

這都是土地未確權所帶來的問題。在研究農村、農業、農民的專家中，有些人在20世紀八九十年代已經認識到土地確權的關鍵意義，但勢單力薄，未能引起社會上更多的人關注農村產權改革的問題。進入21世紀以后，農村土地確權受到較多關心“三農”（農村、農業、農民）問題的人的注意。新一輪的農村改革究竟怎樣推進，逐漸被大家關注并研討。在21世紀初，關心繼續深化農村產權改革的人察覺到兩個新情況，這大大激發了他們要求農村加速產權改革的熱情。

第一個新情況是：正如本書導論中已經指出的，拖延多年未能啟動的集體林權制度改革，終于在2003年開始試點了，試點是在福建、江西等幾個省份。很快，2008年中共中央、國務院頒布了在全國范圍內開展集體林權制度改革的決定。盡管集體林權改革相對于農業家庭承包制而言是“遲到的改革”，但在林地確權方面卻先行一步，即林地在丈量面積之后，林權落實到戶，林業承包戶領到了林權證，林地可進行抵押。這一新情況不僅使林業承包戶受到鼓舞，也使得農業承包戶受到極大的啟發，認為只有土地確權，農民們才能安心下來，不必擔心土地（包括承包地和宅基地）和宅基地上的房屋會被強行侵占、施行拆遷。集體林權制度改革，扎扎實實地深入廣大農戶心中，他們呼吁土地確權工作和頒發權證的工作早日在農區鋪開。

第二個新情況是：進入21世紀以后，農村中的土地流轉現象大為增加。轉包、租賃、土地入股等做法日益在農村中推廣。準備向他人轉包、出租自己承包地的人，希望能由此得到轉包費、土地租金，從而便于自己外出務工、開店、開作坊。準備租入土地、轉包土地到自己名下的人，則希望走規模經營之路，在農業生產中擴大耕地面積，提高效率，提高產量，成為種植大戶。至于把自己承包地入股于農民專業合作社的農民，通常出于以下三種考慮：一是打算到城鎮去務工、開店、開手工作坊，賺取較多的收入，沒有勞動力來種地了，不如把土地入股，既可取得收益（股金紅利），又不讓土地荒蕪；二是入股于農民專業合作社，要比出租或轉包給其他農戶可靠些，因為相信農民專業合作社的領導者、管理者能把土地利用得好，不會坑害自己；三是萬一在外務工或做生意不順利，由于土地入股于農民專業合作社，由城鎮返鄉還可以在合作社內找一份工作，相形之下，如果把土地轉包或出租給其他農戶，在租約或轉包合同未到期前不便收回承包地自營。這樣的話，土地確權對農民就顯得更加重要，也更有現實意義。這是因為，在土地流轉加快的條件下，農民擔心自己的承包地轉包、出租甚至入股之后，會不會在土地流轉時自己的產權發生變化，如被別人侵占，或被別人置換，甚至又被別人再度轉包或出租給第三方，將來會引起產權糾紛。他們最擔心的是土地未確權，土地流轉時間長了，自己的產權會不會不明不白地丟失了。他們會感到，寧肯讓家里的老弱病殘粗放地經營這塊承包地，也比未經土地確權就把土地流轉出去穩妥。

由此看來，農村新一輪的產權改革就在于對農民的承包地、宅基地和宅基地上的房屋進行確權。目前這項巨大的工程正在逐步推開。這正是農村新變化的開端。

根據前面所述，第二類經濟非均衡的特征是市場既不完善又缺乏真正的市場主體，第一類經濟非均衡的特征只是市場還不完善，因此，產權界定、產權清晰、培育真正的市場主體是從第二類經濟非均衡過渡到第一類經濟非均衡的關鍵所在。

經過30多年的改革，到目前為止，中國的產權改革已經取得了不少成績：國有企業的市場主體地位已經基本上建立了，目前存在的重要問題是取消行業壟斷，實現各種不同所有制企業的公平競爭，以及繼續完善法人治理結構等等。民營企業的市場主體地位也已確立，目前存在的重要問題是對民間投資者實現產權的依法保護，以及實現與國有企業的公平競爭，消除所有制歧視。當前急需推進的產權改革主要是在農村，土地確權工作一再被耽擱，以致拖延了很長的時間，到現在才開始試點。只有實現這項改革，廣大農民才能以市場主體的身份出現在中國經濟中。

因此，如果有人問我：“你認為現階段的中國正處于經濟非均衡的什么狀態？”我將作如下的回答：“由于產權界定和產權明晰工作還有一定的差距，市場主體的地位還沒有完全確立（比如說，好幾億農民還沒有確定產權，不能成為真正的市場主體），所以中國目前仍屬于第二類經濟非均衡狀態。產權改革仍應繼續推進。”

之所以作出這樣的回答，是以中國經濟目前的實際狀況為依據的。盡管30多年來在產權改革方面有了一定的進展，但由于農村產權改革長期不被重視，也沒有被認真對待，以至于至今農村土地確權工作才剛剛啟動。只有當土地確權工作深入到農戶，當農業承包戶成為產權清晰的家庭農場主，成為自主經營或聯合經營的市場主體時，中國才能被認為跨越了第二類經濟非均衡而進入第一類經濟非均衡狀態。然后，通過市場的進一步完善，中國經濟也將逐漸由第一類經濟非均衡狀態向經濟均衡狀態靠攏。

經濟均衡畢竟是一種理論的假設，更可能是無法完全實現的。這是因為，信息的不對稱性、競爭的不完全性、資源供給的有限性，以及人們不一定按最大利益原則來從事個人的經濟運作，是客觀存在，而且不可能完全消失。但由第一類經濟非均衡狀態向經濟均衡狀態逐漸靠攏，仍是可以期待的。也就是說，市場越來越完善仍是一個可以實現的目標，這就夠了。

一、土地確權的重大意義

土地確權是當前中國新一輪農村改革的開始。為了說明這一重大改革的深遠意義，我們從中國的城鄉二元體制談起。

計劃經濟體制不同于城鄉二元結構。城鄉二元結構自古就有。以北宋南宋交替時期為例，當時，華北被金兵攻占，黃河流域的居民南遷，南遷是自由的，并沒有城市居民只準遷入南方城市、鄉村居民只準遷入南方鄉村的限制。又如，清朝中葉以后東北開禁了，山東人移居東北，山東的鄉村居民可以在東北的城鎮做學徒和店員、務工、開店、辦作坊、購房建房，山東的城市居民可以在東北的鄉村租地、種地、買地、購房建房；他們在東北城鄉之間可以自由遷移，不受戶籍限制。這種情況一直維持到20世紀50年代前期。然而，從20世紀50年代后期起，由于計劃經濟體制的確立，戶籍分為城市戶籍和農村戶籍，城鄉二元體制形成了，城鄉也就被割裂開來了。從那時開始，城市和農村都成為封閉性的單位，生產要素的流動受到了十分嚴格的限制。在城鄉二元體制下，城市居民和農民的權利是不平等的，機會也是不平等的。在某種意義上，農民處于“二等公民”的位置。

城鄉二元體制的確立對計劃經濟的存在和延續起著重要作用。可以扼要地說，計劃經濟體制實際上有兩大支柱：一是政企不分、產權界限不清晰的國有企業體制；二是城鄉分割、限制城鄉生產要素流動的城鄉二元體制。這兩大支柱支撐著整個計劃經濟體制的運轉。換言之，限制城鄉生產要素的流動，意味著把廣大農民束縛在土地上，禁錮在居住地，只有這樣，計劃經濟體制才能鞏固，才能運轉。

中國的經濟體制改革是從農村家庭承包制的推行開始的。農村家庭承包制調動了農民的生產積極性，并為鄉鎮企業的興起和農業勞動力外出務工創造了條件，在當時，為推動中國經濟體制改革起到了不可低估的作用。但實行農村家庭承包制只是否定了城鄉二元體制的一種極端的組織形式（人民公社制度），而沒有改變城鄉二元體制繼續存在的事實，城鄉依舊隔絕，兩種戶籍制度仍然并存。而從1984年黨的十二屆三中全會以后，改革的重心從農村轉向城市，國有企業的體制改革成為全社會關注的熱點。這顯然是非常重要的改革部署，但相對而言，農村的改革卻被忽視了。什么時候又關注農村的進一步改革？什么時候開始對始終未被觸動的城鄉二元體制進行新一輪的改革？應當說，是在進入21世紀以后。前面已經一再強調，集體林權制度的改革在這方面起到了重要的示范作用。集體林權制度改革，也就是集體林權落實到戶，曾被稱為“新世紀改革的第一聲春雷”，絕無夸張之意，而是符合中國經濟體制改革的實際狀況的。關于林權制度改革，詳見本書第三章第三節。

集體林權落實到戶，林權證發到林農手中，這就是“土地確權”。從此，林農有了財產權，有了財產性收入，林權可以抵押，林區經濟活了，集體林地的面貌變了。這就是改革和發展的動力源泉。實踐給理論界出了一個題目：集體林地可以這樣改革，為什么集體農田不能這么做？在廣大農村中，林農只是少數，大多數農民是農田的耕種者、生產經營者，在土地確權之后，他們不是同樣會迸發出極大的積極性嗎？農村面貌的真正變化，不能只靠林農，而必須靠農田的承包戶。只有農田承包戶都經過土地確權，才能成為真正的市場主體，中國才能成為一個富裕的、強盛的社會主義市場經濟國家。

據全國政協經濟委員會調研組在浙江、重慶、河南、山東、四川等省市的調查資料可以看出，農民之所以熱烈擁護土地確權工作的開展，首先是認定土地確權之后可以切實維護農民的財產權益。要知道，在土地集體所有的名義下，農民承包的土地和宅基地以及宅基地上的房屋，不管是祖輩留下的舊房屋，還是近些年來農民自己花錢新建或擴建的房屋，都不被承認是自有的房屋，更不必說自己多年勞動而使土地已經日益肥沃的承包農田了。政府和大企業如果決定占地拆房，農田承包戶只得聽從安排，讓出承包地和宅基地，眼睜睜地看著宅基地上的老房新房一起被拆毀。而農民所得到的補償費，遠遠低于市場價格。各地幾乎都有農民抗占地、圈地和強拆民居的事件發生。農民的權益既得不到尊重，更談不到合理的、充分的補償。要知道，農民失去土地和房屋，不僅意味著他們失去了生活資料，而且意味著他們失去了賴以取得收入的生產資料和謀生之路。他們得到的不充分的補償，只夠眼下生活所需，以后怎么辦？他們連想都不敢想。農民失去了土地和房屋，這正是歷朝歷代統治當局最擔心發生社會動蕩的源頭，然而這些情況本來是可以避免的。土地確權對農民權益的保障的意義，從這個角度分析，無論怎樣高估都不算過分。

當然，土地和其他生產資料（如機器設備、工具、牲畜、運輸車輛等）不同，其他生產資料可以由所有者自由出售，售給需要該種生產資料的人，但土地卻不一定能如此出售。這主要是因為在一些國家和地區，土地供給有限，土地的使用狀況受到法律的限制，什么樣的土地只能轉讓給什么樣的買主、買主把購入的土地做什么用，都有嚴格的規定，不得違背。這是土地交易中必須遵守的。我們在日本考察時，對這種情況做過調研，發現日本對土地的交易有詳細的規定，日本的城市居民和企業法人可以租賃農民土地，但不能購買農村的土地，而且租賃的土地不能改變土地的用途，如不能撂荒、不能建房、不能設廠等。如果租賃的土地是糧田，那就只允許繼續種糧。違者要追究法律責任，這就是明確的限制。這種規定在日本專家看來是人人都應遵守的。為什么這樣？這是日本地少人多，為維持經濟和社會穩定所必需的。

中國目前所進行的土地確權，也以不改變土地使用方向為準則，目的是不讓本來有限的耕地和建設用地改作他用。

因此，農村的土地確權對中國農民來說，最重要的是：在保證農業用地（耕地和建設用地）使用方向不變的前提下，使農民的財產權益得到保障，不至于被政府或在政府同意下的企業單位低價圈占土地和拆毀農家住房而得不到合理的補償。土地確權后，農民應具有三權三證。三權是：農民承包土地的經營權、農民宅基地的使用權、農民在宅基地之上自建住房的房產權；三證是：農民承包土地經營權證、農民宅基地使用權證、農民在宅基地之上自建住房的房產證。農民的三權三證是受到法律保護的。

為什么農民會成為“失地農民”？為什么農民會成為“無業者”？為什么農民會成為無房可住的流浪者或寄人籬下者？這與農民財產權益沒有得到法律的有效保護有關。土地確權后，農民的三權三證得到了保障，任何人或單位都不得隨意侵占農民的承包地、宅基地和宅基地上的房屋。如果要征用農民的土地或拆遷農民的房屋，必須嚴格按照法定程序行事，需要以農民作為一方，政府或政府同意下的企事業單位作為另一方的雙方協商，按雙方同意的價格成交，以合同為據。這樣，農民心里就踏實了，因為他們的權益得到了維護。

近些年，土地流轉已經在中國廣大農村逐漸推廣，或轉包，或租賃，或委托經營，或土地折股加入農民專業合作社、工商企業、農業企業等等。外地務工、開店、開作坊、經營商業活動的農村居民認為，與其讓自己的承包土地閑置或由留守農村的老人以低效率方式自耕自收自銷，不如進行土地流轉，這樣可以取得較高的收入。

但據我們在湖北、江蘇、山東幾省的調研，發現從事土地流轉的農戶普遍存在一個顧慮，這就是心里不踏實，即久而久之，流轉出去的承包地還屬不屬于自己。他們認為，這些租出去的土地、入了股的土地將來能不能收回自營？如果對方不愿意歸還，自己該怎么辦？去索取，對方不給，怎么處理？或者，對方不愿歸還原來的那塊土地，而是歸還面積相當但土質較差的另一塊土地，又如何對待？諸如此類的問題都令從事土地流轉的農民不安。

土地確權以后，農民得到了承包土地的經營權證，他們對這一類可能發生的土地轉包、租賃、入股退股糾紛等問題有了底線，即認為土地確權是對自身權益的維護，從而愿意以轉包、租賃、入股等形式把土地流轉出去。關鍵在于：第一，不必擔心土地轉包、租賃、入股之后會喪失自己的財產權；第二，不必擔心土地流轉以后自己會得不到應有的收益，如轉包費收入、租金收入或股份分紅等收益。這樣就形成了良性循環，即土地確權后農民對土地流轉有了信心，于是導致較多的農民愿意把自己承包的土地轉包、租賃或折成股份入股而獲得議定的收入，從而又會有更多的農民加入土地流轉的行列，進一步擴大農業規模經營的隊伍。

我們在一些省市調研時還發現，土地確權固然為土地流轉創造了使從事土地流轉的農業承包戶安心、放心的良好條件，但仍有一個重要的問題并未因此得到解決，這就是：還需要有完善的土地流轉市場與之相配合。不少地方只有一個為土地流轉服務的辦公室或信息中心，或為土地流轉雙方提供信息服務的大廳。有這樣的辦公室、信息中心或大廳，要比沒有這樣的設施要好一些。但也應當承認，僅有這樣的設施是遠遠不夠的。要知道，對從事土地流轉的供求雙方來說，更需要的是一個土地流轉市場。土地流轉市場不僅能夠提供供求信息，而且還給供求雙方提供可以成交的機會，并且價格（或土地流轉的實際收益）也將在市場競爭中趨向合理，每個當事人（無論是供方還是需方）都有選擇的機會，然后再作出決策。這一方面可以促進轉包、租賃、入股等土地流轉行為規范化，使供求雙方的信息不對稱性盡可能減少；另一方面可以引致更多的潛在的供方和需方擺脫觀望狀態，進入土地流轉行列。從減少土地流轉信息不對稱性現象這一角度來看，這是效率與公平兼顧的一種做法。

今后在陸續擴大土地確權工作試點范圍和推動土地流轉工作時，在積極引導土地流轉有序和規范化運作方面，有必要培育有關土地流轉市場的中介服務組織。需認識到這是一項對以后完善土地流轉市場具有重要意義的工作。有了健全的、完善的土地流轉中介服務組織體系，可以防止土地流轉過程中發生改變土地使用方向，以及防止當事人把承包土地流轉給非農業人員從事非農活動的做法。同時，中介服務組織的完善和規范化的運作還有利于減少土地流轉過程中的供求糾紛，防止供給方（農業承包戶）在土地流轉后出現失地、無地現象，或出現得不到應有的收入的狀況。此外，還應提及與土地流轉工作相配套的農村土地評估體系的建設。要培育一批熟悉農村實際情況又懂得資產評估的專業人員，這樣既有助于確保農民的收益，還可以在增強農民信心的基礎上促進土地流轉的進一步開展。

我們在一些土地確權工作已經結束的試點市縣進行了調查，發現幾乎所有完成了土地確權工作的地方都有耕地面積增加的報告。浙江省嘉興市的報告中說，土地重新丈量后，耕地面積大約增加了20%；浙江省湖州市和杭州市所匯報的數字與此相近，耕地面積大約也增加了20%。為什么會出現這種情況？據我們在嘉興市的平湖市姚浜村和新埭鎮同基層干部、農民座談后的歸納，土地重新丈量后耕地面積之所以增加，大體上有以下四個原因：

第一，30多年前土地承包開始時，土地質量參差不齊，有“好地”，也有“壞地”，所以承包土地的面積是這樣計算的：“好地”一畝算一畝，“壞地”兩畝折算一畝，農民同意這樣做。經過30多年了，承包土地的農民精心維護自家的承包地，加上水利灌溉設施有很大改進，土地“好”和“壞”的差距縮小了。現在重新丈量土地，一般都是一畝算一畝，農民沒有意見，于是耕地面積增加了。

第二，據年長的農民回憶，當初丈量承包土地時，土地都是零碎的小塊，田埂縱橫，占地很多，所以丈量時都把田埂占地剔除掉。還有，田埂兩側被遮住陽光的地帶，也不包括在耕地之內，當時農民都認為這種剔除是合情合理的。過了30年，農村的情況變了，農民普遍使用拖拉機耕地，有些農民還用插秧機插秧，田埂被拆掉，小塊土地連成大片。重新丈量土地時，耕地面積當然會增多。

第三，以前農村田邊地頭，常有一些荒地、水草叢生的低洼地未被利用，經過30年，田邊地頭能利用的田地都利用了，于是在重新丈量時，耕地面積也會增加。

第四，當初農民要繳納農業稅，所以農民在上報耕地面積時，能少報就少報，幾乎家家如此，明明是一畝三分地，只上報一畝，誰也不揭發，大家心照不宣。現在，農業稅取消了，而且土地剛剛重新丈量完畢，所以家家如實上報。加之土地可以入股，可以轉包，也可以出租，少報土地面積只會讓自己吃虧。農民說：“只有傻子才少報吶！”這句話反映了當地的實情。

我們在浙江進行了有關土地確權的調研后，在廣東清遠市參加了全國政協經濟委員會召開的全國各省（區、市）經濟委員會和農業委員會主任會議，在同中西部一些政協的經濟委、農委的負責同志談到浙江省土地確權后耕地面積增加的情形時，他們說：“我們那里耕地面積如果也重新丈量和土地確權，耕地面積可能增加得更多一些，因為當初還有‘壞地’三畝折算成一畝的情況。而且荒地更多，近些年來，田邊地頭也都被利用了。”假定真的如此，耕地面積重新丈量后，全國耕地將不止18億畝，而可能超過21億畝。

農民收入的增長是土地確權后最顯著的成果。在浙江杭州、嘉興、湖州三市都聽到農民的反映：現在收入比過去多得多了。嘉興市的匯報材料中有一組初步測算的數據：土地確權以前，嘉興市的城鄉人均收入之比為31∶1，土地確權以后，嘉興市的城鄉人均收入之比為19∶1。城鄉人均收入差距之所以有如此明顯的縮小，不是城市人均收入減少了，而是農村人均收入大幅度增加了。

我們在嘉興市所屬的平湖市調查，初步分析后認為，農村人均收入增長的原因主要有：

第一，土地確權以后，農民的財產權明確了，農民的承包地、宅基地、宅基地上自建的房屋的權益得到了保障，他們生產經營的信心大增，他們的積極性被充分調動起來，動力充沛，潛力得以發揮。這可以被看成是農民發家致富的源泉。

第二，農民有了財產權，相應地就有了財產性收入。農民的財產分為兩類：一是土地，包括承包地和宅基地，二是房屋，主要指在宅基地之上自建的房屋。承包地作為農民財產，給農民帶來的財產性收入有：承包地的轉包費、出租的租金、土地入股的分紅、土地轉讓后的價款等。宅基地上自建的房屋作為農民財產，給農民帶來的財產性收入有：房屋出租的租金、房屋轉讓后的價款等。如果農民外出務工，或經營商業，開店，開手工作坊，除了有工資或利潤所得之外，家中的土地轉包、出租或入股后，還可以獲得轉包費、租金、入股分得的紅利；家中的房屋出租，可以獲得房租。在浙江省嘉興市郊的農村，我們看到農民的宅基地上，舊房屋已被拆掉，蓋起了一排排四層的新居，有些是農民自住的；有些，農民自住一半，另一半出租給外地來的經商人員；還有一些，農民全部出租給城市居民或外地來的經商和務工人員使用。農民得到較多的房租收入。

第三，農民在土地確權后，通過土地流轉，從其他外出務工或經商的同村農民那里轉包或租賃了土地，或用于擴大種植規模、養殖規模，或用于發展蔬菜、水果、花卉業，他們的收入增加了。

第四，另一部分農民在把承包的土地轉包、出租給別人，或把土地入股于農民專業合作社之后，有的在城市中打工或開店開作坊，建立小微企業，生意興旺，收入較豐，于是把家屬遷入城鎮。農村中的房屋，或者仍留著，供回鄉時暫住，或者租出去，獲取租金。

第五，農民專業合作社有很大發展。這主要由于農民的財產權明確了，農民辦好專業合作社的勁頭充足，專業合作社的經濟實力加強了，經營、管理都有改進。專業合作社在規范化的道路上壯大起來。這也增加了合作社社員們的收入。

由此可見，土地確權在提高農民收入和縮小城鄉收入差距方面的作用是顯著的、不容忽視的。

目前，農村土地確權后的土地流轉工作依舊處于試點階段。從已經取得較大進展的試點縣所反映的問題來看，這項工作還需要針對以下問題作一些探討，尋找出穩妥的解決方案。大體上有以下四個問題。

（一）關于“非糧化”傾向

土地確權以后，農村各種形式的土地流轉加快了，這是可喜的。但與此同時，土地使用的“非糧化”現象也日益引起人們的注意。這里所說的“非糧化”是指：轉包、出租之前，農業承包戶在承包地上種植的是糧食，轉包、出租以后，新承包者改種其他作物，如蔬菜、草莓、果樹、飼料（供養殖業用）等。“非糧化”作為一種趨勢，今后可能越來越嚴重。這是由市場價格差異決定的。土地流轉后，如果硬性規定本來是糧田的土地，流轉后只準種糧食，恐怕吸引不了轉包者和承包者，因為收入過少，難以獲利。這等于依然把原來的農業承包戶束縛在原來的承包土地上，農戶只能讓家庭中的老、弱、婦、幼低效率地從事糧田的生產經營。于是這就成為一個難題。何況，硬性規定原來種糧食的土地經過流轉之后仍舊種糧食，不一定能奏效，因為監督成本是很高的，而且誰來經常監督檢查？特別是改種的蔬菜、新栽的果樹已經成為新承包者的收入來源后，難道把它們鏟掉，重新種上糧食？誰來執行這一任務？這必然引起農村中的糾紛，怎么辦？

目前，不可能采取硬性的強制措施，如罰款或鏟除非糧食作物和樹苗，否則不僅監督成本過高，工作量過大，而且會阻礙土地流轉的推進，還會激起農民與政府之間的矛盾，把政府和基層農村組織擺在農民對立面的位置上。村干部也反對這種做法，因為他們不愿得罪土地流轉的供方和需方，引起村民非議。看來，要從根本上解決這個問題，只有給土地流轉后繼續種植糧食的新承包者一定的補助或獎勵，并逐步提高糧食價格。這些措施不一定完全遏制土地流轉過程中的“非糧化”傾向，所以細致地教育、開導、勸說土地流轉供求雙方的工作仍不能放松。

在土地流轉過程中，除了有“非糧化”傾向以外，還存在“非農化”傾向，即把從農民承包戶那里流轉出來的土地，轉向農業以外用途（如建立工廠，蓋商品房等）的傾向。這樣的問題雖然性質上比“非糧化”更嚴重，但比較容易處置，即只要嚴格按法律法規和土地管理的規章制度辦理，就可以遏制住。關鍵在于貫徹“有法必依，違法必究，執法必嚴”的原則。

（二）工商業企業進入農村的資格審查制度

這是當前土地流轉過程中需要解決的又一個問題。問題是：土地確權以后，農民中有越來越多的青壯年為了實現進入城鎮務工、經商的愿望，愿意把所承包的土地轉包出去或租賃給別人。有些地方，本地愿意轉包或租入土地的農戶不多，因此就產生了工商業企業愿意轉包、租用農戶的土地，從事生產經營的情況。還有的地方，工商業企業與當地農戶同時作為土地流轉的需方，但在轉包費或租金方面，工商業企業往往喊價比當地農戶要高一些，從而有優勢。這種情況之所以出現，據我們在一些地區的調研，大概有以下三個原因：一是工商業企業規模大，資金充裕，土地流轉到手后，預期利潤率較高，所以在支付轉包費或租金時愿意開出較高的價格；二是在工商業企業中，有些是把轉包或租賃得到的土地作為原料基地（比如食品工業企業需要有自己的原料基地），于是它們所要滿足的是今后能源源不斷地向本企業提供原料，而不是單純對外銷售土地上所生產出來的產品。這樣，這些企業不太重視生產全流程的成本核算、轉包費和租金的數額，而認為只要原料供給得到保證就行了；三是工商業企業中有些是把土地作為儲備而轉包或租賃到手的，目前先按原先的種植情況保持不變，等到有機會時再把這些土地移作他用（如建廠房，建倉庫，建職工宿舍等）。這樣，為了保證本企業有儲備土地，多花一些轉包費或租金在企業看來也是合算的，因為土地是稀缺資源，囤地比囤錢對企業更有利。

于是在各地關于是不是要禁止工商業企業進入土地確權以后的土地流轉過程有不同的意見。一些人認為要容許工商業企業作為土地流轉的需方，理由是：只要它們是有意于投資農業的，帶資本下鄉，帶技術下鄉，對發展農業生產有好處而又不違背土地使用方向有何不可？另一些人持不同意見，認為應當禁止它們轉包、租賃農民承包的土地，理由是：它們不僅會排擠農民中愿意擴大生產規模的種植能手、種植大戶，而且由于它們背景復雜，業務涉及面廣，一旦它們在其他方面經營虧損，把所轉包、租賃的土地又轉手讓給他人，會對農村的經濟社會的穩定不利。還有第三種意見，認為既不能無條件地放開讓工商業企業進入土地流轉過程，又不能絕對禁止工商業企業投資于農業，而應當設置進入農村土地流轉過程的工商業企業的資格審查制度。通過資格審查，即對申請者的過去的投資經歷、資本狀況、股權狀況、業績和農業技術力量進行審查，才作出決定：容許進入還是不容許進入。

在分析了上述三種觀點后所作出的判斷是：第一種和第二種意見都不利于農業的發展，而第三種意見有較大的可行性。問題在于資格審查的標準是什么？什么樣的資格才能被認為夠格，缺少什么就會被認為是不夠格的？以下三項標準是可以被大多數人接受的：

一是：有一定的涉農業務經歷，有一定的業績，被業界承認是有經驗的農業企業；

二是：有較好的社會信譽，有足夠的經營管理力量和專業技術力量，有從事農業開發的能力的企業；

三是：對土地流轉后得到的承包地如何開發利用，要有近期和中期的科學發展規劃，并經過論證。

（三）土地確權后承包地、宅基地和宅基地上農民自建的房屋能否用于抵押？土地流轉過程中能否把已用于抵押的承包地、宅基地或房屋再轉包或租賃給他人？

土地確權以后，承包地經營權、宅基地使用權以及宅基地上自建房屋的產權都已明確，并且農民獲得了相關的權證，這就符合了農民以此為抵押物，向金融機構進行抵押貸款的條件。不應在此基礎上再附加條件。要知道，農民一直感到貸款難，這一方面是由于基層的金融機構少，另一方面是由于農民作為貸款申請者缺少抵押物。在土地確權以前，農民沒有可能利用承包土地取得抵押貸款。這種情況直到土地確權以后才發生變化，即農民可以在對土地承包經營權、宅基地使用權和宅基地上農民自建房屋的產權登記頒證的基礎上，以抵押貸款方式取得貸款。剩下的問題就是增設基層金融機構了。在浙江省杭州、嘉興、湖州三市土地確權以后的農村進行調研時發現，這三個市的農村抵押貸款已有較好的條件，抵押貸款工作推行得比較順利，貸款風險并未表現出來，申請貸款的居民和基層金融機構都比較滿意。

需要進一步探討的一個問題是：土地確權以后，農民在土地流轉過程中能否把已用于抵押的承包地、宅基地或房屋再轉包或租賃給他人？比如說，農民為了進城務工、經商或開辦作坊，事先把土地和房屋作為抵押物，從銀行取得貸款，作為創業的資本，然后又把土地和房屋出租給他人，自己攜帶妻子兒女遷進城市。這種情況是較常見的。為了避免今后土地流轉供求雙方可能發生的糾紛，應當在供求雙方簽訂土地流轉合同時，說明這塊土地已經抵押給銀行的實情，不能隱瞞而不通知對方。至于抵押權則明顯地屬于產權證持有一方，償還抵押貸款也只能由產權證持有一方負責。

（四）農村承包地的確權和流轉要不要尊重歷史？如果尊重歷史的話，那么究竟以什么為起點？是以1980年前后為起點，還是再往前追溯？

在已經進行土地確權和土地流轉的一些省市進行調研時發現，農村承包地的確權和流轉一定要尊重歷史，不能抹殺歷史事實而重新開始。但究竟以什么為起點？絕大多數受訪者認為，還是以1980年前后推廣農村家庭承包經營制時為起點，而不能再往前追溯。

理由是：自從20世紀50年代初期土地改革以來，已很長時間，當初許多鄉村的土地改革時的原始記錄已經不存在了。經過這么多年，當時親歷其境的當事人，大多數已經去世，即使有些人還在，也已經上了年紀，記憶力衰退，也說明不了當時的情況。何況經過歷次制度變遷，包括農業合作化、人民公社化，到“三級所有，以隊為主”，再到撤社建鄉、農戶承包等等，所以無論是追溯到農業合作化以前還是追溯到土改以前，都是不現實的，只能給土地確權工作添亂，而不能促進土地確權工作的開展。

在這方面，必須有一個明確的決斷：一律以農村家庭承包制開始時為起點，否則就有可能陷入無窮無盡的家族與家族之間的糾紛、村與村之間的糾紛、鄉與鄉之間的糾紛之中。當然，這里還需要解決最近30年農村家庭承包制開始以來出現的歷史問題。比如說，有的家庭沒有兒子，只有幾個女兒，女兒一個個全嫁走了，但承包地全留在家里，一分地也不減少；另外一個家庭，沒有女兒，全是兒子，兒子長大了，都成家了，但家里的承包地還是原樣，一分地也沒有增加。后面這一戶就有意見。那怎么解決？如果給后面這一家增加承包地，地從哪兒來？如果同后面這一家庭類似的還有若干戶，他們也要求多撥一些承包地，又該怎么辦？這些都是土地確權時會遇到的實際問題。不可能有統一的解決方案。只能根據本村的情況作出協調方案。如果不能達成諒解，只好暫時擱置不議。當初有些地方在承包地分配時曾有一條政策規定，即“增人不增地，減人不減地”，已實行很多年了。在沒有新的政策規定時，也只能按照已有的辦法執行，留待以后解決。這也是“對歷史的尊重”。

我們只有相信“下一代人比我們聰明”，他們一定會有大智慧來進行協調。

第一節 國有資本體制改革

一、國有資本配置體制改革和國有企業管理體制改革

國有資本體制分為兩個層次：一是國有資本配置體制，這是第一層次的體制；二是國有企業管理體制，這是第二層次的體制。兩個不同層次的體制及其改革，不可混為一談。

改革開放以來的許多年內，我們所著手的有關國有資本體制的改革，基本上集中于國有企業管理體制的改革，即屬于第二層次的改革。國有資本配置體制的改革，即屬于第一層次的改革，實際上并沒有推進。國資委的主要任務放在對國有企業的管理和監督方面。甚至可以這樣認為：國有資本配置體制改革被忽略了。

因此，在現階段談到中國國有資本體制改革時，必須兩個層次的改革一起進行，而且著重點應當放在第一層次的改革（國有資本配置體制的改革）方面。

不應否認，這么多年以來，第二層次的改革，即國有企業管理體制改革取得了較大的成績。歸結起來，有三個成績應當被承認：

第一，國有企業基本上已改制為股份制企業，不少還已改制為上市公司，它們程度不等地參與市場競爭，適應市場環境，并接受市場競爭的檢驗。

第二，這些年來，國有企業通過兼并重組，生產要素重新組合，以及撤出一些領域，終于實現了產業結構的初步調整，效益提高了，產值增長了，為社會和經濟發展做出了較多的貢獻。

第三，在一些關系到國民經濟重大問題的領域，國有企業作為行業的骨干企業，在保證經濟平穩發展和保證中國經濟自主性、獨立性方面發揮了重要作用。在20世紀90年代后期的亞洲金融風暴期間，在21世紀最初10年后期的美國次貸危機和歐債危機期間，中國國有企業的總體表現可以充分反映這一點。

然而與此同時，我們也不應當忽略國有企業管理體制至今還存在著若干有待于深化改革之處。從現行國有企業管理體制上說，國有企業的弊病或問題可以歸納為下述幾點：

(1)政府部門干預多，國有企業至今并未成為名副其實的市場經營主體，至多只能說是“不完全的市場經營主體”。

(2)機制不靈活。這是政府部門干預多所造成的后果。在開始發現市場有上下波動的跡象時，國有企業無法適應情況的變化，必須經過煩瑣的申請與有待上級批準的過程，等到獲得批準時，已時過境遷，錯過了最佳機會。

(3)法人治理結構不健全。這一方面是由于國有股份制企業國家控股比例高，股東會無法召開或召開了也不起作用，董事會不起作用，獨立董事起不了作用；另一方面還可能由于管理制度上仍存在過去一直遵循的做法，有的黨委書記作為第一把手扮演著獨斷獨行的角色。相應的，監事會也不能發揮自己應有的作用。

(4)創新動力不足和創新能力弱。造成這種狀況的最重要原因仍是國有企業因受體制和機制的束縛，不愿意自行決定從事較大的技術創新活動，也無權自行決定從事體制創新或管理創新的試驗，一些企業高層認為無論是技術創新、體制創新還是管理創新都存在風險，他們怕承擔責任，而且利益和責任通常是不對稱的。這同私人投資者經營的民營企業不一樣。加之，在依然存在行業壟斷的條件下，國有企業認為沒有必要那么著急地進行創新，這也是一個重要原因。

由此看來，如果國有資本體制的改革僅僅停留于第二層次，而沒有進而對第一層次，即國有資本配置體制進行認真改革，國有企業體制的改革很難有重要的突破，國有企業體制現存的弊病或問題還會繼續存在。

在中國特色社會主義市場經濟中，為什么保存國有資本及其投資領域？一個根本性理由是：國有資本及其投資能夠發揮比私人資本及其投資更大的作用，國有資本相應地也承擔了更大的社會責任。

國有資本和私人資本或民間資本之間的一個重要區別在于：為了國家發展戰略的實現，國家為了吸引私人資本進行有關領域的投資，應當制定一定的政策來吸引私人資本的進入，私人資本有選擇性，它們將根據政策所給予的優惠來作出決策。然而對國有資本來說，首先要考慮的不是政策上有多少優惠，而是國有資本的社會責任問題。即使投資回報期很長，投資回報率很低，國有資本也應根據國家的需要進行投資。同時，為了適應國家投資戰略的要求，有些投資可能社會收益很大，但投資者本身的收益卻比較小，在這種情況下，私人投資者會經過多方考慮才選擇進行投資，而國有資本則為了國家的總體利益，從更多地承擔社會責任的角度出發，承擔了投資任務。這就是國有資本與私人資本或民間資本最大的不同之處。

國有資本的特殊性質決定了國有資本配置體制改革的方向和實際做法。可以從四方面來論述：

第一，重在提高國有資本的配置效率。

在經濟學中，長期以來著重的是生產效率的變化。生產效率是從投入與產出之比來分析的。在一定的投入與產出之比的前提下，多投入必定有多產出，少投入則少產出。如果投入不變，產出增加了，表明生產效率提高了；或者，產出不變，投入減少了，也表明生產效率提高了。可見，對任何一類投資者而言，關注生產效率的提高都是重要的。

資源配置效率則是另一種意義上的效率。假定投入是既定的，但可能存在若干種不同的資源配置方式。如果采取A方式配置資源，在一定的技術水平條件下，可以有N的產出；而采取B方式配置資源，同樣的技術水平之下，會有N+1的產出，就表明資源配置效率提升了；反之，如果采取C方式配置資源，同樣的技術水平之下，則會有N-1的產出，這就表明資源配置效率降低了。由此看來，資源配置效率和生產效率是同等重要的。僅僅關注生產效率的變化而不關注資源配置效率的變化，不符合資本運用的原則。

國有資本配置體制的改革之所以重要，應當是十分清楚的。但由于在前一階段的國有資本體制改革中，把時間和精力主要用在國有企業管理體制這一層次的改革方面，而沒有考慮（或主要沒有考慮）國有資本配置體制的改革問題，從而大大影響了國有資本配置效率的提高。

第二，便于調動國有企業的積極性。

前面討論國有企業在管理體制方面至今依然存在的弊病和問題時已經指出，最突出的弊病或問題就在于政府部門干預多，國有企業并未成為真正的市場經營主體。這在很大程度上同國資委沒有把工作的重點放在提高資源配置效率方面，而對本來可以由國有企業作為一個市場經營主體自己決定的事情，通過煩瑣的申請與批準的程序，集中由國資委作出決策有關。這樣，不僅容易錯過機會，而且還挫傷了國有企業的積極性。在某些場合還會使一些國有企業養成事事依賴國資委的習慣。假定通過國有資本體制改革，國有資本配置體制由國資委直接管理，那么國有企業就可以成為真正的市場經營主體，它們的主動性、積極性也就可以調動起來。

第三，緊接著，國有企業將致力于健全法人治理結構。國有企業既然成為市場經營主體，就應當健全企業的管理體制，建立完善的股東會、董事會、總經理和監事會制度。這樣，國有股不一定占絕對多數，在非國有股股權分散的情況下，國有股可以占相對多數。這實際上是讓更少的國有股份取得對企業的控制權。在不止一個國有投資單位參股某個國有企業時，可能形成不止一個相對大股東，這也有利于改變董事會的結構，便于董事決策的合理化、民主化。

第四，伴隨國有企業市場經營主體地位的確立、國有企業積極性的調動以及國有企業法人治理結構的健全，國有企業的另一個弊病和問題——創新動力不足和創新能力弱——也將發生變化。造成國有企業不敢自主創新的障礙主要有三個：一是國有企業受政府部門的干預過多，使它們沒有主動性和積極性；二是怕吃力不討好，風險責任大，而利益和責任則是不對稱的；三是部分國有企業總是對現實生活中存在的行業壟斷現象有依賴性，以為自己可以在行業壟斷的保護下，不必搞什么自主創新也能取得巨額利潤。通過國有資本體制兩個層次的改革，情況將會發生變化，上述不利于國有企業自主創新的三個障礙將會逐步消失，從而將會出現國有企業自主創新、技術突破、產業升級的熱潮。

國有資本配置體制改革的目標是強化國資委對國有資本的配置權，而不再主管一個個國有企業。初步設想如下：

(1)國資委只管國有資本的配置，負責國有資本的保值增值，也就是負責國有資本的配置效率的提高。

具體地說，國資委可設置若干個按一個行業或幾個行業劃分的國家投資基金公司，把現有的國有股劃給某一個國家投資基金公司持有，作為該國家投資基金公司投入企業的國有資本，并根據該國有企業的股權結構派出董事會成員。如果某個國有企業是由不止一個國有投資主體投資組成的，則根據股權結構狀況，由幾家國家投資基金公司各自派出董事會成員。

這樣就可以形成如下體制：

國資委——國家投資基金公司——國有企業

在這種新體制之下，國資委是國家投資基金公司的主管，國家投資基金公司是國有企業的出資方。國有企業同其他股份公司一樣，都是市場經營主體，企業與企業之間是公平競爭關系、合作伙伴關系。企業與企業之間的所有制歧視、身份歧視不再存在。

(2)國資委之下的各個國家投資基金公司，在把國有企業的國有股份納入自己的資本總額的同時，對國有企業資產負債狀況進行清理、核實，對國有企業的經營狀況也進行清理、核實。經過一段時間之后，就轉入對國有企業的資本運營的考核工作。考核工作是經常性的。主要考核的是該國有企業的生產效率和資源配置效率狀況。

考核之后，有可能出現三種選擇：一是維持國有股在企業股權結構中的現狀不變；二是逐步撤走國有資本的一部分，甚至全部；三是增加國有資本的投入。第二種選擇和第三種選擇都會涉及具體運作的細節，都將由國家投資基金公司同該國有企業的董事會討論。選擇第二種情況的理由是：認為該國有企業的經營狀況不佳，國有資本為了提高資源配置效率必須轉移到其他國有企業，或用作新建國有企業的資本。選擇第三種情況的理由是：認為該國有企業尚有發展潛力和發展空間，為了提高國有資本的配置效率，因此需要增資入股，或者國有資本投入是為了新建某個分廠等。

國有資本從某個國有企業撤出，或增投到某個國有企業中，是從提高國有資本的總體資源配置效率的角度來考慮的。這還起到兩方面的作用：

一是一般說來，某個國有企業經營狀況不佳的主要原因在于管理混亂、效率低下、設備未能充分利用等，因此國家投資基金公司以提高國有資本配置效率為理由的撤資可以起到警告作用，即以一定期間為限，如果在這段時間內國有企業不進行整改，經營狀況不佳的情況未變，國有資本撤資的決定就會兌現。

二是國家投資基金公司從結構調整的角度考慮，可以把國有資本用到最需要發展、擴充的某些領域中，為此就需要撤出一些投資領域，讓民間資本進入。或者，有些產能短缺的行業急需增加投資，國家投資基金也可以從促進結構調整的角度把國有資本從某些行業撤出，進入急需增加投資的領域。

無論是第一種做法還是第二種做法，都符合國家投資基金公司的目標：讓國有資本有較高的配置效率，發揮國有資本的作用。

(3)國家投資基金公司在必要時，經過一定程序，經主管部門批準后，可以發行國家投資基金公司債券。這是國家投資基金公司為提高國有資本配置效率而需要新增國有資本時所籌集的。它們還本付息由發行債券的該國家投資基金公司負責。

某個具體的國有企業在需要籌資時也可以發行本企業的債券，但這同某個國家投資基金公司發行的債券不是一回事。某個國有企業發行的債券的用途、還本付息由該企業負責，它同一般企業發行的企業債券是沒有差別的。

(4)為什么國有資本配置效率的提高需要進行國有資本配置體制的上述改革，而私人資本、民間資本的配置效率的提高無需單獨組成一個提高私人資本、民間資本配置效率的機構？這是因為，國有資本和私人資本、民間資本的所有權是不同的。國有資本的所有權屬于國家，私人資本、民間資本的所有權屬于私人投資者。國有企業中的國有資本并非來自該國有企業自身，經過國有資本配置體制的改革以后，國有企業中的國有資本已具體化到國有股的份額，它們來自國家投資基金公司對該國有股的持有。國有企業中的國有股的減持或增持、撤出或新投資，不取決于國有企業自身，而取決于持有該企業股權份額的各方投資者，包括持有國有股的某一個或某幾個國家投資基金公司，也包括其他方面的投資者。因此，國有股減持、撤出、增持或新投入的決策權在國有資本的投資方，而不在于國有企業自身。

私人資本、民間資本的投資者是私人或民營企業。他們不需要有一套如此復雜的減持、撤出、增持或新投入的程序。既然國有企業已經是股份制企業、上市公司，它們完全可以借助于證券市場來實現自己的投資意圖。通過證券市場的交易，它們可以實現調整自身投資結構的目標。它們自己就是提高自身資源配置效率的決策者。這樣，也就無需另設資源配置效率提高的機構，只要完善和健全證券市場就行了。

經過國有資本體制兩個層次的改革，國家投資基金公司和一般的國有企業的目標和社會責任都已明確。國家投資基金公司的目標是管好國有資本的配置，提高國有資本的配置效率，讓國有資本保值增值，在國民經濟發展中發揮更大更好的作用。國家投資基金公司考慮得更多的是國有資本配置效率問題，也是經濟結構的合理化問題。經濟結構的合理化是沒有止境的，國有資本配置效率的提高也是沒有盡頭的。所以國家投資基金公司要始終如一地把國有資本的保值增值和提高國有資本配置效率作為工作的重點。

至于一般的國有企業，它的社會責任同其他各種類型的企業一樣，都應把為社會提供優質的產品、優質的服務、出人才、出經驗作為首先需要履行的社會責任，也是企業為社會做出的最大貢獻。扼要地說，企業提供了優質的產品和服務，就能增加產品和服務的市場競爭力，就能不斷開拓市場，增加盈利，同時也能使客戶得到滿足。如果企業能提高員工的素質，包括他們的技術水平的上升和管理能力、營銷能力的提高，企業今后的進一步發展就有了保證。如果企業能夠出經驗，這個經驗能夠為其他企業所用，大家共同發展，這也是企業對社會的一大貢獻。

那么，國有企業（包括國家絕對控股或相對控股的企業）在履行社會責任方面，是不是具有不同于其他企業（非國有企業）之處呢？對于這個問題，可以從兩方面來分析。

一方面，國有企業作為市場經營主體，在法人治理結構健全的條件下，應當為全體投資者負責，如果僅僅為了國有股的持有者的利益著想而不考慮其他投資者的利益，這是違背股份制企業的原則的。從這個角度來看，國有企業必須按股東會、董事會的決議去做，否則會造成企業內部的不穩定。因此，在履行企業社會責任問題上，國有股份持有者和其他投資者之間是完全可以達成一致的，即都同意做到提供優質產品和優質服務，增加企業競爭力，多出人才，多出經驗。同樣的道理，在履行企業社會責任的同時，使企業的盈利增加是全體投資者的共同心愿，企業是可以做到的。

另一方面，如果國有股處于絕對控股或相對控股的位置，這樣的企業理應更加自覺地承擔符合國家發展戰略的任務，即使近期利益較小但長期利益較大，即使企業利益較少而社會收益較多，企業仍應當積極參與。前面已經談到，如果不是如此，那為什么要有國有資本控股的企業呢？然而，即使國有企業作出這種投資決策，依然需要通過一定的程序，說明這樣做的意義和長遠的部署，以征求方方面面的投資者的意見。股份制企業畢竟有一套程序，如果不符合決策規則，遲早會引起內部的不和，對企業今后的發展肯定有消極影響。

至于國有企業靠什么來實現國家發展戰略，要按市場經濟的規則，要靠合同來實現，有些可以依靠長期合同實現。

當然，合同，包括長期合同，都應當在公平競爭的條件下簽訂。

總之，通過國家投資基金公司的建立和發揮作用，國有企業的國有股的持有者不再是國有企業自身，而是國家投資基金公司。這樣，國有企業作為一家股份制企業、上市公司，在運行過程中同其他股份制企業和上市公司就一樣了。企業之間的公平競爭格局也就形成了。

在討論兩個層次的國有資本體制各自的社會責任時，有一點是兩個層次的國有資本體制中的國家投資基金公司和國有企業共有的，即必須注意環境安全問題，也就是必須重視經濟增長的質量。

今天，在中國以及世界上其他國家和地區，都已察覺到經濟增長質量的重要性，而經濟增長質量中最主要的是使資源消耗率不斷下降，使環境質量不斷改善。要知道，資源濫采、濫伐、濫用，后代子孫顯然會因資源枯竭而生活陷入困境，甚至我們這一代人也會因為資源消耗過度而難以正常生活。同樣的道理，如果這一代人在工業化進程和城市化進程中，對環境有嚴重的破壞，廢水流入江河湖泊或海灣，使水源受到污染，廢氣使空氣污濁，廢渣到處堆放……人們會因此患上不治之癥，難以健康生活。這樣，經濟增長得越快，人們的生活環境越受到破壞，不要說后代子孫難以存活，就連這一代人也將瀕臨絕境。這樣的環境，經濟高速增長又有什么意義呢？

所以，無論第一層次還是第二層次的國有資本體制的改革，都必須把資源的節約使用、環境的清潔和治理視為重要的社會責任，對此不能有絲毫放松。但在國有資本配置層次上履行上述意義的社會責任和在國有企業層次上履行上述意義的社會責任的做法是不一樣的。

對國家投資基金公司來說，既然它們的任務是提高國有資本配置效率，讓既定的國有資本有更為合理的配置，從而達到優化投資結構的目的，所以國家投資基金公司唯有考慮全局，才能落實優化投資結構的任務，既保證新興產業的發展狀況，又保證經濟增長質量的提高，既節約資源，又治理環境，實現經濟社會的可持續發展。那種單純為了提高國有資本投入的收益率而以此作為國有資本重新配置的首要任務，是不符合當初進行國有資本配置體制改革的初衷的。

至于經過國有資本體制改革而形成的國有企業，則同一般企業一樣，處于公平競爭的地位，一律遵守國家規定的環境保護和環境治理工作的法律、法規和規章制度。而且國有企業作為國家控股的市場經濟主體，有義務帶頭遵守這些規則，盡到應有的社會責任。在同一行業中，其他企業往往把目光盯在國有企業身上，它們認為國有企業在遵守有關節能減排和消除環境污染方面應當起表率作用。這是對國有企業的一種鞭策，也是一種期望。希望國有企業在履行自己的社會責任方面不要讓眾多企業失望。

近幾年，社會上流行著“國進民退”的說法，這主要指在2008年美國次貸危機和此后的歐債危機期間，不少以出口歐美為主要業務的民營企業停產了，歇業了，在它們經濟困難的時候，由于貨幣政策趨緊，很難得到銀行貸款，相形之下，國有企業卻有較大的融資能力，銀行紛紛找上門來，愿意貸款給國有企業。這正是社會上流行的“國進民退”說法的真相。我們這幾年在廣東、浙江、江蘇等省的幾個大中城市調研后，感到這是事實，不能否認。

加之，在這些年內，我們在對一些地方的調研中還發現一個事實，這就是在項目招標時，民營企業往往被排斥在外，或者是因為消息封鎖，非知情人不能得到信息，或者不公正地對待每一位參加者，從而民營企業頗有怨氣。這也是社會上流行的“國進民退”說法的依據之一。

盡管“國進民退”的說法近幾年在社會上流行，而且民營企業受到不公正待遇的情況也時有發生，但應當指出，無論是“國進民退”還是“國退民進”都不是政府的政策目標。在中國特色的社會主義市場經濟體制下，國有企業和民營企業都應該得到政策的支持，公平競爭，共同發展。國有企業和民營企業有競爭，有合作。競爭實際上是一種競賽，誰能在自主創新、技術突破和產業升級中走在前面，擴大市場份額，誰就是競爭中的勝利者。競爭或競賽之中會有失利者，甚至會被淘汰出局，但只要是公平競爭的結果，那也不能不被看成是市場經濟中的正常現象。企業破產也是正常的。何況，企業破產只不過是生產要素重新組合的開始。市場經濟正是在生產要素不斷重新組合的過程中發展起來的。

雙贏、共贏，是國有企業和民營企業共同的目標。商場就是戰場，這句話有一定的道理，因為雙方都依靠實力，依靠智慧，甚至依靠運氣。但商場又不等同于戰場。在戰場上，以一方吃掉另一方為勝利，即使對方屈服了，這一方依然吃掉了另一方，只不過以和平方式解決問題。商場卻并非如此，雙方不一定非要打倒或吃掉另一方來結束競爭，而更為常見的是雙贏、共贏的結局。在市場競爭中，國有企業和民營企業也是如此，目標也是雙贏、共贏。

通過國有資本體制改革，作為市場經營主體的國有企業同非國有企業處于平等位置，所有制歧視不再存在，在法律面前一律平等。走到國外的企業，不管是國有的還是民營的，都是中國人的企業，不管是國有企業創造的品牌，還是民營企業創造的品牌，都是民族品牌。大家都在為中國經濟的發展竭盡自己的力量去拼搏，都在為中國的繁榮與進步貢獻自己的聰明才智，所以所有制歧視是毫無理由的。假定這是社會上形成的一種習慣，而且是多年養成的，那么應當明確地指出，這種過時的看法或想法是封建社會遺留的“官商大于民商”的舊觀念，或者是計劃經濟時代的“國有國營高于一切”的觀念。現在，如果通過兩個層次的國有資本體制的改革，第一層次成立國家投資基金公司，負責國有資本的配置和再配置，在國有資本保值增值的前提下，以提高國有資本配置效率為目標，可以調整某個國有企業中的國有股的數量以及國有股在該企業股份總額中的比例，或減持，或增持，或全部撤出，或另建新企業，這樣，在第二層次上，國有企業（包括國家絕對控股的或相對控股的企業）就成為真正的市場經營主體了，它們就能與其他企業處于平等地位，既有競爭，也有合作。

國有企業和民營企業的競爭是長期存在的，這符合市場經濟規律。沒有競爭，就不會有創新，不會有新的市場份額。而國有企業和民營企業之間的合作，同樣會長期存在，這也符合市場經濟規律。民營企業在許多方面是國有企業的合作伙伴，是零配件、部件的配套合作單位。一條產業鏈有許多環節，可能包括了眾多的供貨或加工單位。其中既有國有企業，也有民營企業，國有企業離不開自己的協作者民營企業，民營企業也離不開自己的協作者國有企業。

歸根到底，通過兩個層次國有資本體制的改革，對國有企業而言，最大的改革成果就是真正成為市場經營主體，同其他股份制企業、上市公司一樣，建立了完善的、健全的法人治理結構，由股東會、董事會發揮作用，作出決策，不再受政府部門的直接干預，國有企業有了更大的自主權參與市場活動，包括同民營企業進行廣泛的合作。

這就是可以預見到的前景。（全書內容：http://books.chinareform.org.cn/Economy/81/）