30年來各種因素和條件的變化是不言而喻的。面對新的歷史背景，一定要有發展的眼光，不斷創造條件實現人大的制度權威。

1.法律文本賦予地方人大重要地位和職能，但實踐中人大職能地位實現程度受制于極其復雜的因素。要從“文本—現實”坐標定位地方人大的地位和作用。

30年來，地方法制建設在不斷推進，地方人大也在不斷創新。但是，無論做出多大的努力，文本上的制度設計和現實中的制度運行總是有很大的區別。作為地方國家權力機關，地方人大應該擔負憲法法律規定的諸多重要職權，但如果僅從理論邏輯或法律條文出發，得出的結論往往是過于理想化的，而現實中人大職能的行使卻又很不理想。如何恰切地認識和把握地方人大的職能作用？從30年乃至50年制度建設的實踐觀察，得出的結論是，置于文本與現實兩個維度構成的坐標系中，既從理論層面思考，又從實踐層面觀察，才能較準確地把握地方人大的歷史方位和現實方位[1]。

國家政權機關的地位和職權必然由憲法和法律所規定。法律上賦予地方人大諸多重要職權，是社會主義民主法治的價值取向和目標，也表達了人民民主的發展方向和路徑。但是，實踐中地方人大地位和作用的實現程度，地方人大及其常委會某一職權的行使程度、行使方式、行使的績效，受制于體制的、機制的、觀念的，甚至經濟的和社會歷史文化等多種因素。政治體制改革的進程、黨政關系法治化的程度、特定時期黨的政策主張等，對其影響更直接；有的時候與權威領導人的看法和注意力以至作風、威望等也有很大關系。突發的社會和政治風波，也會強烈地影響到對局勢的主流判斷，從而影響到人大制度的建設發展。如果對政治發展進程和制度變革的節奏難以自如把控，可能引起某種既定平衡以至政治社會穩定的不確定性，使行動者（包括決策者和執行者）不會單純追求抽象的理念或強調落實法律文本之規定，而更傾向于采取規避風險的策略。由是觀之，地方人大的某些文本權能，在當前以至今后相當長的時期，現實中依然受到很大制約[2]。

從這樣的角度審視地方人大的歷史和現實方位，就是不僅要堅定地方人大建設的方向和目標，也要理解人大制度前進的漸進性和階段性。人大制度建設既得符合人民民主發展的方向，也得考慮其現實的可能性。這樣才能清晰認識人大工作和人大制度建設中哪些是可以做而且能夠做得更好的，哪些是需要繼續創造條件逐步實現的，哪些是超越現實許可暫時無法做到的，從而使地方人大的探索創新更有成效，更能發揮出它的價值[3]。

2.地方人大制度創新的力度和效果在不同地方和不同時期有很大區別，很大程度上緣于地方經濟政治社會條件的不斷變化。地方人大建設有待進一步穩定化和法制化。

正因為人大職能實現程度受制于復雜的因素，所以地方人大各項職能的行使在實踐中并不平衡，有的職能如立法權行使得相對充分，有的職能如對財政預算的監督事實上存在很大的伸縮性，有的職能如監督權的許多規定能否落實取決于各種環境因素而非人大自身原因，甚至有的職能被長期擱置在文本中或僅限于形式上行使。很大程度上，地方人大制度創新能否產生理想績效，與經濟社會條件成熟度相關。如果不能產生預想的績效，可能意味著不甚符合政治社會現實，或者政治經濟社會條件尚未成熟；如果地方人大進行的創新產生了預想的績效，必定是某一方面的政治經濟和社會條件已相對成熟。

回顧上世紀80~90年代地方人大創造出的那些監督方法，不能忽視這樣一個現象，就是那些制度“創新”大都回避憲法和法律規定的監督方式，而主要運用憲法和法律以外的方式，回避“剛性”的監督手段而采用相對柔和的手段。憲法和法律明確規定的方式，如聽取和審議“一府兩院”的工作報告、審查和批準計劃和預算多限于形式上的“行使”，質詢、特定問題調查、撤職和罷免等基本被“擱置”不用。這曾經被戲稱為“走小路不走大路”。出現這種情況，就是因為現實中地方人大在地方國家政權中的定位并不如憲法法律文本中那樣“清晰”，現實中黨政關系也不比“理論上”那樣容易理順，不僅僅是法律對地方人大監督職權的規定過于原則、缺乏可操作性，最關鍵的是地方人大行使憲法法律規定的“剛性”的監督手段的社會、政治條件尚不具備，把法律上的東西落實在現實中尚有很大的障礙。但是隨著我國政治經濟和政治文明建設的發展，人民群眾對加強監督，根治腐敗，建立廉潔、透明、高效政府，保證司法公平公正的愿望也十分強烈。為此一些地方開始探索在現行體制和現行法律狀況下也能運作，又能在一定程度上加強法律監督，保證法律的遵守和執行的形式，這就有了監督制度“創新”。而地方人大“創造”的這些監督方式，靈活性較大，可軟可硬，一般也不涉及處置，沒有嚴格的規定要求，“想出手時就出手”，這就給地方人大很大的操作彈性。正因為這樣，這些“新”的監督方式一時間向全國各地方推開。

但是，各地方人大使用這些方式時冷時熱，在不同地方和不同時期，使用的頻率和力度，以及達到的效果都不一樣，表明不同地方和不同時期的經濟及政治社會條件是不斷變化的，地方人大監督權的行使并未穩定化和法制化，存在很大的隨意性。近些年來在一些經濟社會較發達的地方，人大對財政預算的監督創新取得相當明顯的成效，很大程度上是因為經濟社會的發展對地方預算監督提出了需要并創造了條件。如果當下行使監督權的社會、政治條件還不成熟，監督就很難得到理想效果，其績效難以“持續”。既然達不到理想效果，自然在熱情過后就會冷下來，有些監督方式和方法在熱鬧一陣之后就很少被采用了。這樣反倒影響地方人大的權威。從長遠來看，僅從局部、從個別制度規定上對人大監督進行改進和加強，是難以奏效的，從根本上扭轉監督不力的現狀有賴于整個監督體制的創新。只有這樣，才能擺脫監督工作探索中“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的做法。人們自然寄望于監督法出臺能夠解決諸多監督體制上的難題，但現實總是與人們的期待有距離。人大監督制度的建設，是人民民主和社會主義法制建設的關鍵內容之一，不可能超越政治體制改革總的設計單獨推進。2006年8月監督法出臺，對人大常委會的監督方式和程序作了規范，很多規定其實就是對憲法法律已規定的監督方式進一步地重申和程序上的明確。當下，僅僅法律本身顯然不可能解決地方人大監督體制和監督制度中所有的問題；但創造條件激活憲法法律規定的監督職能和監督方式，而不是在法律和體制之外“創新”，更有益于推動地方人大制度建設，特別是地方人大監督制度和監督工作的法制化和規范化。

3.地方立法之所以取得巨大成就，就是因為順應了執政黨執政方式的轉變，以及改革開放后經濟社會建設對法制的強烈需求，地方立法具備了大展宏圖的條件。

總結地方人大法治建設和制度創新，有必要探究地方人大在什么條件下更能夠作為，在什么條件下能夠產生更大的績效。地方人大在民主法治建設中最突出的成效體現在地方立法方面，尤其是地方經濟立法成果輝煌，就是因為地方立法具備了大展宏圖的條件。比如執政黨原來依靠政策辦事和運動推動的執政方式正在向民主法治的方式轉變，改革開放后經濟社會建設對法制產生強烈需求，社會主義法制體系需要地方立法的推進和補充等。