張春生接受本報記者專訪時披露地方人大設立常委會決策的臺前幕后

地方人大設立常委會的過程

1954年憲法規定，全國人大設常委會、地方各級人大均不設常委會。

1957年3月，彭真提出，省、市、自治區有考慮設立常委會的必要。

1957年，全國人大常委會機關黨組給中央寫報告，正式提出縣以上設立人大常委會。但隨著反右的開始，這件事情被擱置。

1979年5月，彭真就取消革命委員會和縣以上地方各級人大設立常委會，向中央寫的請示報告獲得同意。

1979年7月1日，包含地方人大設立常委會等內容的地方組織法獲通過。

在新中國人大制度建設的史冊上，近30年前的1979年7月1日，絕對是一個值得濃墨重彩記錄的日子。

這一天閉幕的五屆全國人大二次會議，表決通過了地方各級人大和地方各級政府組織法。這一被簡稱為地方組織法的法律，對我國地方政權組織形式作出了重大改革：規定縣級以上地方各級人民代表大會設立常務委員會。

這項重大決策是怎樣形成的？如何通過立法把它確定下來？

在地方人大設立常委會30周年之際，曾任全國人大常委會法制工作委員會副主任、全國人大法律委員會委員的張春生，接受了本報記者專訪。

1979年，張春生就開始在全國人大常委會工作。這30年來，他經歷了230部法律的誕生，是中國改革開放以來立法進程和人大制度完善過程的重要親歷者和見證者。

議行合一制度存在缺陷 彭真提出解決問題思路

“早在上個世紀50年代，我國就已經開始醞釀完善人大制度，考慮在地方人大設立常委會。”張春生介紹。

1954年，作為我國最高國家權力機關的全國人大，召開了首次會議———一屆一次會議。這次會議通過的國家根本大法憲法規定，全國人大設常委會、地方各級人大均不設常委會。

其實，在1954年憲法草案交由全民討論時，就有人提出，地方各級人大也應該與全國人大一樣，設立常委會。

劉少奇同志在關于憲法草案的報告中，對地方人大不設常委會的原因曾作過說明。他說，全國人大工作的繁重，當然不是地方各級人大所能夠相比的。全國人大行使國家的立法權，地方各級人大沒有這方面的職權，而且越是下級的人大，因為地區越小，就越容易召集會議。所以地方各級人大不需要在人民委員會以外再設立常務機關。地方各級人民委員會是地方各級人大的執行機關，同時也行使人大常務機關的職權。如果另外設立人大的常務機關，反而使機構重疊，造成不便。

“在實際運作中發現，地方國家權力機關不設常委會，存在一些制度缺陷。”張春生說。

在地方人大會議閉會期間，作為地方政府的人民委員會行使地方國家權力機關的常設機關和執行機關雙重職權，既任免自己的組成人員，還任免法院的工作人員。

另外，在人大會議閉會期間，人民委員會承擔地方人大的某些日常工作也不合適，比如主持人民代表大會的選舉工作、保持同人大代表的經常性聯系等。

“由于有這些問題，需要在地方人大設立常設機關。”張春生介紹，這一問題的提出，是與當時的形勢緊密聯系的。

1956年，黨的八大召開。會議提出，要擴大民主，健全法制。全國人大常委會開始考慮，從完善人大制度方面落實八大精神。

1957年3月，時任全國人大常委會常務副委員長兼秘書長的彭真同志提出：“現在我們的省、市、自治區和縣人民代表大會都只有人民委員會，而代表大會本身沒有常設機關。因此，在人民代表大會閉幕之后，就沒有一個對政府工作經常進行監督的機關。這種議行合一的制度，在今天就不完全適宜了。因此，我們省、市、自治區有考慮設立常委會的必要。”

彭真還指出：“這種制度的設立和實施，將使我們國家的政治制度和民主生活更加健全。”

“彭真同志實際上提出了議行合一的體制沒有解決權力機關對行政機關、司法機關的日常監督問題，并提出了解決方案。這充分體現了彭真同志作為新中國法制主要奠基人的遠見卓識。”張春生說。

1957年新年前后，彭真率全國人大代表團訪問當時的蘇聯和東歐，從莫斯科到貝爾格萊德，除黨和國家事務外，一路研究他們的議會結構。彭真回國后，全國人大常委會機關黨組根據中央的精神，經認真研究，給中央寫了報告，正式把縣以上設立人大常委會、給地方人大一定的立法權這兩個問題提了出來。

但是，隨著反右的開始，形勢發生了逆轉。這件事情被擱置起來，而且一擱置就長達22年。