大事件之六：建立健全了人大工作制度

人民網：人大工作制度主要指那些制度？

程湘清：人大工作制度包括會期制度、表決制度、立法制度、監督制度、代表制度等，這是人民代表大會制度的重要組成部分。有的人把人民代表大會制度僅僅視為人大及其常委會的制度，這顯然是片面的；但把保障人大行使職權的各項工作制度排除在人民代表大會制度之外，則同樣是片面的。所以全國人大和地方各級人大在工作制度方面的成績，應是人民代表大會制度發展完善的一個重要體現。改革開放以來，全國人大及其常委會從實踐中總結經驗，通過立法逐步建立健全了人大會議制度、立法制度、監督制度、代表制度等制度。地方人大及其常委會在人大工作制度建設方面也作了大量卓有成效的工作，所有省級人大都制定了議事規則和監督條例，絕大多數省級人大常委會制定了關于討論決定重大事項的地方性法規。這對保障人大工作正常運轉、代表和委員依法履行職責具有重要意義。

人民網：過去人代會都什么時間召開？

程湘清：這是會期制度涉及的問題。以前，春天、夏天、秋天、冬天，一年四季都開過人代會。有一年到了11月份才開人代會審議通過當年的計劃預算，這還有什么意義？所以那時會期不規范。應該怎么規范？人代會何時開最好？當然1月份最好，但是1月份開會一般做不到，政府的計劃預算上不來，會期最好是與財政年度相一致，計劃預算在人代會通過之后，便于監督。記得七屆人大時，每次人代會往前提十天，一直提到3月初。后來全國人大議事規則規定人代會在第一季度召開。

人民網：表決制度何時開始施行？

程湘清：表決原來都是舉手通過，舉手不好統計人數，也會給人壓力，誰不舉手，馬上就看見了。表決器是六屆全國人大開始使用的。那時，四川有一個科技研究所，給全國人大來了一個函，說研制出表決電子儀器，全國人大免費試用，時任秘書長的王漢斌同志一聽說這是好事，很快就安裝使用。

人民網：代表制度是怎么樣建立起來的？

程湘清：人大代表是國家權力機關的組成人員。當時代表的職責、權利在組織法上有一些規定，但沒有專門的法律。1992制定了代表法，對代表的職權、義務，代表在會議期間的工作，代表在閉合期間的活動，代表執行職務的司法保障、時間保障、物質保障等方面，作了全面規定。人民網：法律一般審議多少次才能通過？

程湘清：這屬于立法制度中的審議制度。過去法律都是一審就通過了，彭真委員長開始提出實行兩審制。八屆全國人大又規定實行三審制，之后有些重要的法律都曾經過多次審議，物權法、監督法、煙草專賣法這些法律都是審了很多次才通過的。

人民網：怎樣認識建設中國特色的社會主義法律體系對人大制度建設的作用？

程湘清：我國立法制度逐步完善，主要體現在立法法這部重要法律中。立法中一項系統工程是建設中國特色社會主義法律體系，這無疑也是人大制度建設的重要內容。中央要求2010年形成中國特色社會主義法律體系。那么，首先要搞清楚什么是中國特色社會主義法律體系？九屆全國人大常委會委員長會議提出要作為專題進行研究。 當時組織了以研究室為主、法工委等單位參加的專門班子經過大量調查研究，日夜肩程，搞了一個上萬字的研究報告，突出解決了兩個問題：一是法律體系的構成。這就是以憲法為統帥和依據，由部門齊全、結構嚴整、內部協調、體例科學的法律及其配套法規所組成，這里的配套法規，包括行政法規、地方性法規及民族自治地方的自治條例和單行條例。二是法律分類。過去法律分類都是講政治方面的法律、經濟方面的法律，科教文衛方面的法律等等，這不科學，應當按照法律調整的對象和方法來分類，這比較符合法律自身的特點和規律。經過反復研究，最后我們把法律分為七個部門，就是憲法和相關法，民商法，行政法、經濟法，社會法，刑法，訴訟和非訴訟程序法。這一分類得到法學界和國家機構認同。現在我國不但具有一部好憲法，而且制定了法律二百多項，行法規七百多項，地方性法規八千多項，這是指現行有效的，實際上遠遠超過這個數量。可以說，中國特色社會主義法律體系已經基本形成。

人民網：人大監督制度是如何建設的？

程湘清：監督制度的建設經過一個長時期的發展過程。六屆全國人大就開始對監督制度進行專題研究。從1987年六屆全國人大五次會議開始，每年人代會上代表都強烈要求制定監督法。據統計，從1987年直至2006年代表聯名和代表團提出的關于制定監督法的議案就有222件，參與代表4044人次。1988年，全國人大常委會也在工作報告中正式提出監督立法的要求。1990年3月，黨的十三屆六中全會通過的《關于加強黨同人民群眾聯系的決定》指出，要建立和完善黨內監督和黨外監督制度，“建議全國人大常委會擬定實行工作監督和法律監督的監督法”。此后，中央政治局常委多次把制定監督法列入工作要點。幾屆全國人大常委會都把制定監督法列入立法規劃。其中七、八、九三屆曾經三次組織起草監督法。1993年9月，八屆、九屆全國人大常委會曾通過了三個單行法律，即《關于加強對法律實施情況檢查監督的若干規定》、《關于加強中央預算審查監督的決定》、《關于加強經濟工作監督的決定》，還兩次審議了對審判、檢察工作中重大違法案件監督的決定草案。其后起草出《全國人大和地方各級人大監督法（草案）》，并于2002年8月在九屆全國人大常委會第二十九次會議上進行了審議。2006年8月22日上午，十屆全國人大常委會第二十三次會議對監督法草案進行第四審后終于通過了這部法律。從正式提出監督立法到監督法出臺歷經18年。如果從醞釀論證到正式出臺，那就可以說是“二十年磨一劍”。

人民網：請介紹一下監督法的主要內容。

程湘清：監督法共九章48條，第一章總綱對監督目的、監督依據、監督對象、監督內容和監督原則作了規定，明確規定人大常委會行使監督權的原則是“四個堅持”：即堅持黨的領導和黨的基本路線的原則，堅持依法行使職權的原則，堅持民主集中制、集體行使職權的原則，堅持向社會公開的原則。監督法第二、三、四、五、六、七、八章對監督形式、手段和程序作了規定，這是監督法主要的具體的內容。 監督法的出臺，標志著人大監督制度從法律上得到比較全面的確認和規范。法律一旦通過，就是神圣的，就必須嚴格遵守和執行。當然法律也要根據實踐經驗不斷修改完善。黨的十七大鮮明提出“讓權力在陽光下行使。要堅持用制度管權、管事、管人，建立健全決策權、執行權、監督權相互制約又相互協調的全力機構和運行機制。”我們要按照黨中央的要求，在實踐中總結成功經驗，不斷完善人大監督制度。

大事件之七：科學規范人大和黨委的關系

人民網：在新的歷史時期，怎樣進一步加強人大制度建設？怎樣正確認識和處理黨組織和人大的關系？

程湘清：人大制度建設要解決一個很關鍵的問題，就是要在當今全面建設小康社會的新的歷史時期，把加強黨的執政能力建設和更好地發揮國家權力機關的作用結合起來，科學規范黨委和人大的關系。按照黨總攬全局、協調各方的原則，科學規范黨委和人大的關系，支持人大依法履行自己的職能，是胡錦濤總書記在人大制度成立50周年大會上的重要講話中明確提出的。黨的十五大提出，要把黨的領導、人民當家作主和依法治國三者結合起來。胡錦濤同志進一步提出要把這三者統一于社會主義民主政治建設的實踐。在新的歷史條件下，加強黨的領導，必須改善黨的領導，改善黨的領導方式和執政方式。所謂黨的執政方式，主要是指黨對國家政權機關首先是對人大的領導方式。科學執政、民主執政、依法執政是我們黨的執政理念的很重大發展。具體到人大制度建設就需要解決科學規范黨委和人大的關系的問題，進一步加強和改善黨對人大制度建設的領導，這是人大制度建設得以健康發展的關鍵所在。

怎樣科學規范黨委和人大的關系？怎樣把黨的領導、人民當家作主和依法治國三者有機結合起來？這不僅是重要原則，而且要有具體舉措，要切實從理論和實踐的結合上解決問題。據我們調查研究，許多地方的黨委、人大、政府已經從實踐中總結、建立了把黨的領導、人民當家作主和依法治國三者相結合的具體做法，甚至規定為具體制度。我在幾篇文章（比如為紀念人大成立50周年在《求是》雜志寫的《論堅持和完善人民代表大會制度》一文）中都介紹過這些制度和做法。進一步推進人大制度建設，建設社會主義法治國家，任重而道遠。我們要不斷研究新情況、解決新問題、積累新經驗，認真探索和發展把黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一的新形式、新機制、新途經，繼續推進人民代表大會制度建設，不斷發展具有強大生命力的社會主義民主政治，堅定不移走中國特色社會主義發展道路。