“從1999年起草到現在，行政強制法歷時10年沒有出來，證明確實有很多問題需要進一步研究。”8月27日，全國人大常委會法工委行政法室副主任張世誠在與網民在線交流時這樣表示。

立法初衷：治亂、治濫、治軟

2005年12月24日，《行政強制法(草案)》提請十屆全國人大常委會第十九次會議進行初次審議。這部被看做是繼《行政處罰法》(1996年出臺)、《行政許可法》(2003年出臺)之后，我國行政法治建設“立法三部曲”“收官”之作的法律草案，當即成為各方關注的焦點。

5天后，參加浙江大學“WTO與司法審查研討會”時，行政法學界的專家們在發言時紛紛“跑題”，關注起剛剛提請審議的《行政強制法(草案)》。與會的中國政法大學教授馬懷德表示，早在1996年行政處罰法出臺后不久，學術界就著手研討行政強制法，上世紀九十年代末，在太原舉行的中國行政法學年會上，有學者拿出了行政強制法的“試擬稿”。

1999年3月起，行政強制法的起草工作由全國人大法制工作委員會正式啟動。全國人大常委會法工委副主任信春鷹在2005年為常委會委員們作的講座上透露，2002年，《行政強制法(征求意見稿)》形成，而后經過法工委繼續調研和征求意見，最終形成了《行政強制法(草案)》。

信春鷹指出，實踐中，行政強制制度存在兩方面的問題：一是“亂”，包括“亂”設行政強制和“濫”用行政強制，侵害了公民、法人或者其他組織的合法權益；另一方面是“軟”，即行政機關的強制手段不足、執法不力，對有些違法行為不能有效制止，有些行政決定不能得到及時執行，“因此，制定行政強制法，既要治‘亂’和‘濫’，也要治‘軟’”。

行政強制“亂”，根源是設定權“亂”。據全國人大常委會法工委辦公室所提供的統計數據顯示，截至今年6月底，在我國現行有效的228部法律和600多部行政法規中，有72部法律和122部行政法規規定了行政強制；而據學者統計，1999年時，我國法律法規規章中規定行政強制措施的多達260多種。

行政強制“濫”，主要體現在執法主體的不規范上，用民間的說法是，“十頂大蓋帽管一頂破草帽(作為行政相對人的公民)”。依法行使行政強制權的機關應為公權力機關，或者是由公權力明確授權的機關。而我國的現狀是，各地方、各部門自己成立了名目繁多的執行機構和人員，有些執法人員甚至是“臨時工”。

據全國人大常委會法工委辦公室的統計，僅“查封、扣押”一項權力，根據法律規定，涉及海關、質監部門等26個實施主體；而同時根據相關行政法規的規定，還涉及工商、出版行政部門等41個實施主體！

治“軟”，則主要體現了人們對行政執法效率的需求。

實踐中，一些環保執法部門不作為，對違法排放污水、黑煙的工廠“裝聾作啞”，放任環境惡化。這就是行政強制執法“軟”的表現，也將是行政強制法規范的重點內容之一。

兩度擱置：行政強制由誰設定

治“亂、濫、軟”，是民眾、學者、官員的一致呼聲。但是，仍然有人質疑：《行政強制法(草案)》能否擔當起這一重任？于是，行政強制法有了三次審議、兩度擱置，以及至今未能出臺的“命途多舛”。

“我們老百姓被強制的還不夠嗎？”草案提請初次審議之后，很快就有一種不理解的聲音出現在網上。實際上，這是對法律名稱引發的誤解。“確實是，大家一說起來都有點害怕，幾次審議過程中都有人提出這樣的意見。”張世誠說，其實，《行政強制法》和《行政處罰法》、《行政許可法》一樣，目的都在于規范政府的行政行為。草案第一章第一條第一句話就是“為了規范行政強制的設定和實施”，“當然，如果改成《規范行政強制法》會更好理解，但是我們立法時想從歷史上保持一致。”

張世誠進一步解釋說，《行政強制法(草案)》主要包括兩大部分內容：一是“行政強制措施”，即行政機關在管理過程當中，發現有違法行為的情況下，采取的一些即時的強制，如查封、扣押等；二是“行政強制執行”，即行政機關作出決定后，行政相對人應當履行，如果不服決定，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟，當相對人既不申請復議、也不提起訴訟，也不履行行政決定的時候，為了公共利益，行政機關所采取的一定的保障性措施，如加處罰款或滯納金等。

漸漸消除誤解的民眾，開始熱切期待這部法律，并希望借此解決強制“征地、拆遷”，“查抄小攤販”等社會矛盾。學者們更是樂觀，一審后，馬懷德教授預測“2006年上半年就通過”。時任十屆全國人大內務司法委員會委員、中國法學會行政法研究會會長的應松年和該會執行會長姜明安則表示，在“三大行政單行法”出臺之后，制訂并出臺統一的“行政基本法”———《行政程序法》的條件已經成熟。

但是，信春鷹沒有這樣樂觀。當有記者問十屆全國人大是否會通過《行政程序法》時，她說：“現在無法給出確切的答復，在立法問題上，有些事情非常復雜，學理只是其中的一方面。”

2007年10月，十屆全國人大常委會第三十次會議再次審議《行政強制法(草案)》；今年8月，十一屆全國人大常委會第十次會議第三次審議《行政強制法(草案)》。但直到今天，草案依然還沒能提請表決。

按照《立法法》的規定，如果法律草案擱置審議滿兩年，便成為廢案。

“確實到了兩年的大限了。”張世誠表示，《行政強制法》之所以10年沒有出臺、兩度擱置，原因就在于草案有關“行政強制由誰設定”等核心問題爭議較大。