我國多項法律法規明確規定，男女享有平等的土地權益。但長期以來，農村婦女土地權益受侵害的現象不僅客觀存在，并具有一定普遍性、復雜性、長期性。黨的十八屆三中全會提出，健全城鄉發展一體化體制機制，賦予農民更多的財產權利。維護農村婦女土地權益，直接關系到農村深化改革的進程、農村婦女的生存發展、社會的穩定和諧。近期，省婦聯成立“城鎮化進程中的農村婦女土地權益維護”專題調研組，通過實地調研、召開座談會、“與上訪出嫁女面對面”等形式，對當前我省農村婦女土地權益保障基本情況進行專題調研，并針對存在的主要問題提出建議，供有關部門參考。

一、當前我省農村婦女土地權益保障存在的問題

第三期福建婦女地位調查（樣本為全省九個設區市的41個縣區的205個村和居委會的3075戶家庭）顯示，2010年農村婦女中自己享有土地使用權的只有62.2%，沒有土地的占37.8%。2010年至2013年，福建省各級婦聯接到有關農村土地問題的信訪605件（次），占財產權益類信訪量的50.6%，反映問題主要集中在四個方面：

一是婦女因婚姻變動而使土地承包權益受損。表現在：外嫁女的承包地被村里收回或由娘家繼續承包；在嫁入方，由于實行“三十年不變”、“增人不增地、減人不減地”的土地政策，村里沒有機動地或機動地極少，嫁到村里的婦女通常難以分配到土地，陷入 “兩頭落空”的困境。如果離婚或喪偶后再婚，婦女分割承包地的要求難以實現。

二是婦女在征地補償利益分配中受到嚴重歧視。婦女土地權益被侵害現象與土地價值密切相關，主要集中在城鄉結合部、工業園區及道路交通等公共建設沿線地區。在實際征地補償中，村莊往往實行男女差別對待，外嫁女、離婚婦女、喪偶婦女往往被剝奪或限制享有征地補償權利，并且這種侵權常常被村規民約“合法化”。

三是集體經濟組織收益分配存在性別不平等。主要體現在兩個方面：一是村里強迫外嫁或離婚婦女遷出戶口，剝奪其集體經濟組織成員資格。另一類是婦女可以自愿不遷戶口，但不被視為集體經濟組織成員，不能享受集體收益分紅。

四是婦女宅基地使用權未受到充分保護。我國土地管理法規定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地。在實踐中，村莊以戶為單位分配宅基地，有的村規民約甚至直接以男性人口的多寡確定每戶宅基地面積。男性成年或結婚后可單獨立戶分配宅基地，而成年女性、戶口在本村的外嫁女、離婚婦女則不能單獨立戶分配宅基地。

二、農村婦女土地權益受侵害的原因分析

婦女土地權益受損是長期以來多種原因綜合導致的結果。究其原因，一是受長期以來“從夫居”的農村文化習俗影響。一旦外嫁，婦女就被視為已放棄所屬家庭、集體成員身份，而轉變為夫家家庭和所在集體的成員。二是婦女的集體經濟組織成員身份確認難。農村集體經濟組織成員資格是判定村民是否享有土地承包權、集體經濟組織利益分配和征地補償分配權益的依據。目前，我國法律法規對農村集體經濟組織成員資格標準尚未作出統一規定。實踐中，有的以戶籍為標準，有的以承包地為標準，有的則以實際居住為標準。標準不一樣，待遇也就不同，有的享受待遇，有的打折，有的則完全沒有。三是土地承包經營權證登記不夠完善。現行土地承包經營制度以家庭為單位，但家庭中的個人權利不明晰，對家庭共有人的范圍沒有明確界定，各地執行標準不統一，缺少權證的正式認可，婦女家庭關系一旦發生變化(如出嫁、離異或喪偶后再婚等)，很難主張其依法享有的權益。四是一些地方村規民約違反國家法律規定糾錯難?，F實中土地利益分配往往以村民自治形式按多數決原則調整，而一些地方的村規民約有可能偏離甚至違反國家法律、政策。地方政府及有關部門對村規民約的監督、審查機制也不夠健全。五是司法救濟不夠充分。在涉農案件的司法實踐中，各地法院在受案范圍、集體經濟組織成員資格確定、案件實體處理等問題上存在不同理解，導致有的地方對有關案件不受理、或中止審理、或裁判結果不同。即使法院判決婦女勝訴，也常常因執行不了而成為“司法白條”。

三、維護農村婦女土地權益的相關借鑒

保障農村婦女土地權益，是保障婦女人權、促進其自身發展的必然要求。有國際研究表明，保障婦女土地權益能夠提高婦女在家庭中的地位，有效提升家庭土地產值，改善農村兒童營養狀況、消除貧困并減少家庭暴力等社會問題。從各國的法律實踐來看，有保障的土地權利能夠有效增加農民對土地的投入。從各國推進和完善土地登記制度的情況看，一些發展中國家在制度設計之初即立足于賦予農民有保障的土地權利。它們雖然在確權時投入了一定的時間和人力成本，但在社會經濟效果和制度的穩定性上獲得了回報。老撾在開展土地確權時，政府委托婦聯等組織開展深入宣傳和有針對性的培訓，確保婦女充分參與和知情，使得66%以上的土地登記證書上登記了婦女的名字。與此相反，越南1993年的《土地法》沒有要求登記婦女名字，2003年土地證頒發率達到90%以上時僅有戶主的名字，而且88-90%的戶主都是男性。但在現實中，土地登記證書上沒有登記婦女的名字給農戶的土地經營、流轉及抵押等權能的實現帶來的不利影響日益凸顯。為此，2003年越南再次修訂《土地法》時明確要求將妻子的名字與丈夫一起登記在土地證上，而且不僅要在新頒發的證書上登記婦女的名字，并要在已頒發的證書上加入婦女的名字，由此花費了巨大的時間和經濟成本。

在我國，農村婦女已占農業生產力的65%以上，她們是推動農業現代化、新型城鎮化的重要力量。保障農村婦女基于土地承包和集體經濟組織成員身份獲得財產權利，是貫徹落實十八屆三中全會精神的題中之義。當前，我國正在試點的規范土地承包經營權證是依法確認農民對所承包的耕地進行自主經營、轉包、出租、轉讓、入股、抵押以及獲得相關收益等權能的重要法律憑證。2012年，全國婦聯與農業部合作在遼寧省清原縣草市鎮進行“土地登記中的農村婦女土地權益保護”項目試點，該鎮東大道村97戶農戶所有婦女的名字不僅寫入土地承包經營權登記證共有人欄，同時還首次寫入代表人欄。當地村組領導和村民一致認為，這有利于減少農村婦女土地權益兩頭落空或兩頭占地的情況，有利于減少婦女與家庭、婦女與其他村民間的利益糾紛。因此，扎實推進土地承包經營權確權到人，是從源頭上有效預防和減少土地利益矛盾糾紛，從而將法律賦予男女平等的土地承包經營權通過具體的制度安排獲得實現。

四、進一步維護農村婦女土地權益的思考與建議

黨的十八大首次將男女平等作為基本國策寫入報告，提出“堅持男女平等基本國策，保障婦女兒童合法權益”。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，從加快完善現代市場體系和健全城鄉發展一體化體制機制出發，在堅持農村土地集體所有權基礎上，對農村土地制度作出了重要的改革部署，為解決婦女土地權益受侵問題提供了重大機遇。為此，提出以下五點建議：

一是堅持男女平等原則加大法律政策保障。法律政策是源頭保障。十八屆三中全會《決定》強調“賦予農民更多財產權利”，特別指出“保障農民集體經濟組織成員權利”；今年中央一號文件《關于全面深化農村改革 加快推進農業現代化的若干意見》明確要求“切實維護婦女的土地承包權益”，為農村婦女實現土地權益提供了有力依據。建議我省以國家將修改《土地管理法》及有關部門正研究起草《農村集體所有土地征收補償安置條例》、《集體建設用地流轉條例》等法規為契機，根據新形勢要求，開展農村土地承包經營制度改革調研，適時修訂《福建省實施〈中華人民共和國農村土地承包法〉若干問題的規定》，特別是針對集體經濟組織成員資格界定等方面做出詳細規定，更好地落實男女平等要求，切實維護農村婦女合法權益。同時，在戶籍制度改革中要特別注意關注農村婦女的戶籍遷移問題。

二是建立有性別視角的土地承包經營權登記制度。根據中央農村工作會議精神，農村土地流轉、規模經營等必將極大提升農業生產力和土地價值，利益分配矛盾必將進一步凸顯。在土地承包經營權確權登記中明確婦女作為承包方共有人，是從源頭上保障婦女土地權益的現實依據。建議我省農業部門總結全國農村土地承包經營權登記試點單位漳平、永安兩市的有關經驗，明確集體經濟組織成員資格認定標準，探索建立有性別視角的農村土地承包經營權登記制度：在登記過程中體現包括婦女在內所有共有人的名字，并將妻子與丈夫共同作為承包戶代表登記在土地承包經營權證上，明確規定雙方有同等的權利義務，在轉包、出租、抵押或以其他方式流轉時要由夫妻雙方簽字才能生效，保障婦女與丈夫享有平等的知情權、參與權和決策權。同時，確保區域間確權登記的一致性，避免婦女在登記中出現兩頭無地的情況。建議各級國土資源部門加強對農村集體建設用地流轉的管理，落實土地補償政策標準及適用規定，確保農村婦女在農村集體建設用地流轉當中土地收益權利的實現。

三是進一步規范完善村規民約。村規民約首先應遵守國家法律法規，體現性別平等、社會進步。2012年省婦聯、省農業廳、省民政廳、省國土資源局聯合下發《關于進一步規范完善村規民約 維護農村婦女土地權益的意見》，取得一定成效。建議民政部門加大工作力度，指導做好村民自治章程和村規民約的廢、改、立工作，在村規民約中寫入男女平等、婚嫁落戶、土地承包和宅基地分配等涉及婦女權益的條款，去除帶有性別歧視的內容，使男女平等和村民自治原則都能在村規民約中得到體現和落實。同時，要求鄉鎮政府加強對村民自治章程、村規民約的備案審查，如與國家法律政策相抵觸，要堅決責令改正，確保村規民約的制定程序和內容合法。

四是完善調解、仲裁和司法救濟機制。《婦女權益保障法》、《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》明確規定，農村婦女土地權益受到侵害的當事人可以請求鄉（鎮）人民政府調解、向農村土地承包仲裁機構申請仲裁，或者向人民法院起訴。建議強化政府的主導地位，加強農村土地承包經營糾紛調解、仲裁工作體系建設，充分發揮調解、仲裁的獨特優勢和在解決婦女土地糾紛中的作用。建議省法院加強對涉及農村婦女土地權益糾紛案件審判工作的指導，盡快出臺相關審理意見，明確受案范圍、集體經濟組織成員資格認定、案件實體，統一審判尺度，并加強對下級法院審判工作的監督和指導，解決相關案件受理難、執行難問題。

五是注重發揮各級婦聯組織的作用。農村婦女土地權益問題是一個復雜的利益協調問題，需要各部門合力推進解決?！吨袊鴭D女發展綱要（2011—2020年）》將保障農村婦女土地權益作為主要目標之一和重要的策略措施，明確主要責任部門是農業部，責任部門是民政部和全國婦聯。鑒于農村婦女整體素質仍然偏低、法律知識缺乏、維權意識較弱，我省各級婦聯組織要進一步加大調查研究力度，廣泛、準確收集農村婦女的需求，積極建言獻策，更好履行“代表和維護婦女權益，促進男女平等”的基本職能。建議有關部門在相關法律政策的制定、修改和執行過程中，積極開展性別平等咨詢評估工作，征詢同級婦聯組織意見；大力推動農村婦女參與基層民主管理，增強婦女“話語權”，從而形成多部門、多層次、全方位協同聯動機制，共同維護農村婦女土地權益，促進社會和諧穩定。