“公共戶”讓戶籍工作從管理走向服務

近日，北京市公安局出臺了“公共戶”落戶政策——《北京市公安局戶籍派出所設立“公共戶”工作規定（試行）》（以下簡稱《規定》），即在全市每一個派出所設立“公共戶”，接收暫不具備市內遷移條件的本轄區非農業戶口人員落戶。對于因房屋出賣、離婚、離職等原因戶口無法遷往他處或者因房屋買賣、公有住房承租權變更，但原戶內人員拒不遷出戶口的，經申請并提供相應的資料，可以在“公共戶”落戶?！肮矐簟北举|上是一種臨時性、過渡性的落戶方式，一旦被登記人在本市有其他可供落戶的地方，則需要遷往相應的地址。

“公共戶”政策是公安機關積極回應群眾期待，解決北京本市內群眾落戶難題及戶口滯留問題，結合北京市戶口管理現狀推出的專門舉措，是一項便民利民的戶口管理政策。這項政策之前已經在上海、南京、天津等多個城市推行，雖然在具體內容上可能有所不同，但都取得了不錯的社會效果和群眾反響。

戶口登記在行政法意義上是公安機關對公民個人人身及相關信息的記載、確認行為。我國戶籍管理從本身屬性和政策執行上，已由早期的行政許可性質逐步轉變為證明性質的行政確認。近年來隨著公共政策城鄉差別化對待逐步消除，城鎮戶與農業戶的區別逐漸縮小，絕大多數城市放開落戶限制，城鎮類別戶口和地域戶口登記在全國大部分地方已不再具有審批許可的性質。公安機關戶口管理工作也必然隨之從審批、許可性質的行政管理，更多地轉向根據群眾工作生活需要提供登記、確認的行政服務。

北京市公安機關針對部分群眾無法落戶的情形，適時地在常住戶、集體戶之外設立“公共戶”這一新型戶口登記類型，確保群眾能夠及時順利地進行戶口登記，可以有效避免因無法及時落戶而影響房產交易、婚姻關系變更、工作變動、社保繳納等社會經濟活動的正常進行。這也正是北京公安機關對戶口管理工作價值取向轉變所作出的主動變革和積極應對。

目前，我國涉及戶口管理的法律只有全國人大常委會于1958年制定的《中華人民共和國戶口登記條例》。如今60多年過去了，該條例已很難適應當前我國社會現實和戶口管理工作的實際需要。在這種情況下，公安機關根據自身職權，在當地政府的基本戶口管理政策框架內，及時出臺一些符合戶口登記條例基本規定內容和行政法基本原理的政策性文件，解決群眾辦理戶口時遇到的實際問題，有其必要性、合理性，這既是政府深化“放管服”改革的工作要求，也是戶口管理服務群眾屬性的內在體現。

針對房屋交易或者公租房租賃權變更后，原權利人無正當理由拒不遷出戶口的情形，《規定》明確提出，現權利人可提出申請，公安機關根據一定的程序，將房屋滯留戶口遷往房屋所在地派出所“公共戶”。這是公安機關根據戶口登記條例“公民應當在經常居住的地方登記為常住人口”等規定，對公民戶口登記的居住地址與實際常住地址不符的情形，依職權進行的變更，符合相應的法律規定和行政法的基本原理，既保護了房屋現權利人的合法權益，解決了其戶口登記難題，又盡可能減少了對被遷移人的不利影響。同時《規定》也設置了較為科學、完備的處理程序，保障被遷移人的知情權、陳述申辯權及復議訴訟等程序救濟的權利，保證程序公正。這些規定，妥善解決了公民之間因落戶問題所產生的糾紛和潛在沖突，對解決群眾困難，紓解社會矛盾，維護社會秩序穩定無疑具有積極意義。

其他相關政府部門和社會機構，也應逐步將教育、社保及城市人口調控等社會政策的執行依據由公民戶口登記地轉為實際居住地，使得戶口管理回歸到公安機關對公民個人人身及相關信息的記載、確認的單純行政登記屬性，不再牽連公民個人其他社會利益，從而全面實現戶籍由管理轉向服務的變革。