優化數字經濟監管以公平秩序推進技術創新

【光明論壇】  

近期，數字經濟監管問題成為中央及社會各界關注的熱點。其中有兩項事件格外引人注目，一是中央經濟工作會議將“強化反壟斷和防止資本無序擴張”作為明年八項重點經濟工作之一；二是國家發改委和商務部聯合印發《市場準入負面清單（2020年版）》，將“金融控股公司設立相關管理措施”增列至負面清單。可見，中央正在密集出臺政策文件加強對以互聯網科技公司為代表的數字經濟的規范監管。

數字經濟的技術創新屬性，使其成為中國經濟長期增長的重要動力。數字經濟已經滲透到經濟活動的方方面面，具有新業態、新模式、新市場等多種“新”經濟元素，但歸根到底它是新技術的體現。這既包括對5G、衛星定位、云計算等新技術本身的創新，也包括在金融、物流等行業為新技術提供應用場景。新場景的應用為覆蓋技術研發成本、積累實驗數據等提供了支撐，所以能間接推動技術創新。因此，從中國經濟長期發展來看，需要持續做大做強數字經濟，尤其要發揮技術創新作用。

數字經濟領域的技術創新往往需要寬松的制度環境。從契約理論來講，越是契約密集度高、資產專用性強、產業鏈中間環節多、科技含量高的行業，對制度環境越敏感。新技術往往在制度成本較低的特殊時期涌現。中國數字經濟的技術創新就面臨這樣一個良好局面。正因為此，中國在電商、網約車、5G等領域飛速發展，在全球處于領先地位。相比較而言，歐洲就因為在數據保護、反壟斷等方面制定了過于嚴苛的規制政策，導致大量數字技術因難以獲得實驗數據而不能被有效研發、一些成熟的數字技術也因應用場景不足而出現技術成果轉換率較低等問題產生。

然而，寬松的制度環境之下可能會出現監管短板問題，需要加強監管。隨著數字技術在經濟活動的滲透率不斷提高，在給微觀主體帶來活力的同時，也帶來了一些意料之外的問題。出現問題就要解決問題，中央正逐步加強對數字經濟的監管體系建設。一方面，當在某一領域出現問題時，采取定向彌補監管短板的方式。另一方面，則著手制定比較系統的數字經濟監管體系。中央經濟工作會議提出，“要完善平臺企業壟斷認定、數據收集使用管理、消費者權益保護等方面的法律規范。要加強規制，提升監管能力，堅決反對壟斷和不正當競爭行為。金融創新必須在審慎監管的前提下進行”。從中可以看出，相關監管規則更加系統，更加注重長效機制。

維護公平競爭市場秩序是調和寬松制度環境與加強數字監管表面矛盾、推動數字技術創新發展的有效制度設計。公平競爭市場秩序主要包括三個方面的內容：數字企業之間的公平競爭、數字企業與傳統企業之間的公平競爭、數據使用的公平公開。數字企業之間的公平競爭主要指加強針對大型互聯網科技公司的反壟斷，是數字經濟領域本身的公平競爭問題。現實中，主要包括嚴厲打擊科技公司捆綁銷售產品或服務、對平臺入駐企業設置排他性霸王條款、使自營產品在自有平臺上的廣告排名凌駕于競爭對手之上等不正當競爭行為。

數字企業與傳統企業之間的公平競爭主要針對資本的無序擴張問題，是跨行業的公平競爭問題。這里需要強調的是，反壟斷既要針對互聯網巨頭對數字經濟的壟斷，也要針對數字經濟對傳統經濟形成的不公平競爭問題，如金融科技公司的監管要求遠低于銀行業。也就是說，數字企業之間要公平競爭，數字企業和非數字企業之間也要公平競爭。在符合相應法律法規的條件下，數字企業可以進入各個行業，但是當進入這些行業之后必須采用各行業最基本的監管規則，不能是“無序”擴張。

此外，建立數字經濟公平競爭市場秩序還要在數據使用規則上加強規范監管，增強數據開放性。數據是數字經濟的核心內容，在2020年4月出臺的《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》中與勞動、資本、土地一同被認定為生產要素。因此，對數據權利的歸屬、收集主體、使用范圍等監管規則需要更加明確和細化，這是使用數據進行生產經營活動的基本前提。在明確哪些數據可以被收集和使用之后，在具體的使用過程中，需要堅持的一個基本原則是數據開放，其背后的邏輯依然是公平市場秩序。不能縱容數字企業在其各業務板塊濫用用戶數據、排斥競爭對手、形成壟斷地位。A公司可以使用的數據不論是否來自A公司業務，都可以被B公司開放獲取和無償使用。例如，A公司從聊天業務獲取的用戶數據，如果可以被A公司用于支付業務，那么也應能被B公司用于支付業務，反之亦然。

總之，數字經濟監管應在保持寬松、包容、審慎基調的同時，著重在行業內反壟斷、跨行業無序擴張、數據使用公開開放等方面設計一些更加規范的體制機制，打造更加公平有序的競爭環境，推動數字技術創新發展。

（作者：劉誠，系中國社會科學院財經戰略研究院副研究員）