環保督查重點在于改變“守法預期”

為改善京津冀及周邊地區大氣質量，國家環保部從全國抽調5600名環境執法人員，將對京津冀及周邊傳輸通道“2+26”城市開展為期一年的大氣污染防治強化督查。4月5日晚，環保部對媒體作出如上通報，并稱該次督查為“環境保護有史以來，國家層面直接組織的最大規模行動”。

“史上規模最大環保督查”行動，不僅展示了國家治理京津冀及周邊地區包括大氣在內環境污染的強大決心，更是中央打響“藍天保衛戰”的雷霆萬鈞之舉，為期一年的環保督查必然對京津冀及周邊地區、全國的“藍天”產生積極、深遠的影響。

此次督查行動確定了七個方面的具體目標，例如地方各級政府及有關部門落實大氣污染防治任務情況、“散亂污”企業排查、取締情況等。筆者認為，環境督查在“督政”和“督企”上督促環保責任落實、查處違法行為固然是重要目標和現實目標，但更應該通過環保督查來改變長期性、確定性的“守法預期”，才是環保督查最根本的出發點和落腳點，因為“預期”往往直接影響當前的行為決策，能從源頭上保護環境。

由于環境保護具有公共品等復雜的特殊屬性，因而市場手段雖是一種有效率的方法，但強制性懲罰如來自行政命令控制的環保督查等，仍然是控制污染、保障市場手段有效執行的現實方式。但是強制性懲罰需要較大的執行成本，例如此次抽調5600名環保執法人員開展為期一年的強化督查必然是一筆不菲的行政支出。

確保遵守環境政策有效實施至少包括監督、實施執法行動，以及對違法行為的懲處，但污染源等環境污染利益主體必然會采取“躲貓貓”式的應對措施。日前，環保部通報2017年第一季度空氣質量專項督查情況，一些地方在藍天保衛戰中“動口不動手”，沖鋒號吹得響亮，但實戰進攻乏力，甚至陣前通“敵”、朝天放槍，對污染企業故意縱容。

為何中央對環境執法已經拿出了雷霆萬鈞之力度，但為何一些地方政府及污染企業還敢冒天下之大不韙，對環境保護說一套做一套呢。這可以從執法經濟學中的“罰金期望”找到答案。“罰金期望”是指污染源決定多大程度上遵守環境法規時，主要考慮面臨“罰金”（泛指各種懲罰措施）的大小，以及被查處的可能性。

從執法經濟學視角來看，所有的執法和違法、守法本質上都是基于“成本”和“收益”的博弈，環境保護也不會另外。“理性經濟人”認為，人們總是基于邊際成本或者說邊際收益來決定自己的行為，污染者(含利益相關人，如地方政府)決定是否采取遵守法律的行為，或者多大程度違反環境保護的規定，完全是以他們面臨的“罰金期望”為基礎的。如果“罰金期望”值很高，則激勵他們遵守環保法規及要求，將會促成守法行為；反之，如果“罰金期望”低于守法成本，污染的均衡必然低于法規的要求。

因而，環境督查不僅僅要確立懲罰違法行為的短期目標，更要著眼于改變“守法預期”，不確定性、有利可圖的“違法預期”（彈性處罰、被懲處的概率）是環保違法僥幸心理產生的根源。那么，環境督查就是要改變這種錯誤的預期，以確定性、長期性、較高的罰金期望等，來構建良性的環境“守法預期”，從而減少環境違法行為的發生、降低行政成本。

尤其需要指出的是，環境執法者是影響“罰金期望”的一個最大變量之一。事實上，環境執法者（含各級地方政府）通常扮演著多種角色，這使得他們不得不對管轄權范圍內各種目標進行優先排序。甚至在現有的法律框架下，環境執法者擁有決定如何處罰污染者的權利。換言之，環境執法者能改變污染源的“罰金期望”，例如睜一眼閉一眼或降低處罰標準。因而，通過“督政”來改變環境執法者的“守法預期”，才是環保督查要緊抓不放的“關鍵少數”。（作者系財政部中國財政科學研究院應用經濟學博士后）

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