倚重小汽車交通的城市之痛

自上世紀90年代起,架橋修路一直是北京城市建設的重頭戲,可道路卻是越修越堵。北京的地面交通長期倚重小汽車交通,以道路建設滿足小汽車交通需要,已使擁堵問題陷入“面多加水、水多加面”的惡性循環,舊城區不但成為交通擁堵的重災區,還在城市建設中遭到大馬路切割,許多路段失去了宜人的街道尺度。

《北京市2015年暨“十二五”時期國民經濟和社會發展統計公報》顯示,2015年末,北京市機動車保有量561.9萬輛,其中,私人汽車440.3萬輛,私人汽車中轎車316.5萬輛。北京交通發展研究中心的數據顯示,北京的小汽車使用水平是東京的4倍,北京五環內使用小汽車的比例為32%,而東京相同范圍內使用小汽車的比例是8%。

如果繼續推行以小汽車為主導的地面交通政策,一如既往地在中心城區,甚至在極其敏感的舊城區通過道路建設、停車位建設為小汽車提供更多的優先權,不但會使北京的交通擁堵之結越擰越緊,還將與大氣污染治理、歷史文化名城保護形成更加尖銳的矛盾。

交通政策比交通工程重要

如果一個城市的交通以小汽車為主導,則必須以低密度的城市形態與之匹配,否則就會出現難以想象的擁堵

回顧北京交通發展歷程,總結國際經驗,我們不難看到,一個城市如果交通政策選擇失當,即使路修得再多再寬,也于事無補。交通政策與城市形態存在著對應關系,交通政策比交通工程重要。

從交通政策與城市形態的對應關系上看,如果一個城市的交通以小汽車為主導,則必須以低密度的城市形態與之匹配,否則就會出現難以想象的擁堵。美國的洛杉磯為適應小汽車發展,將三分之二的城市土地用來修交通設施。美國另一個著名的汽車城市底特律,沿著高速路低密度蔓延,其城市邊界甚至難以確定。

這類城市以極高的土地與能源消耗為支撐,甚至拖累了國家的能源安全。僅占世界人口5%的美國,消耗了世界石油產量的26%。在美國南部各州,即所謂“陽光地帶”,平均每個家庭每天至少要有14次汽車出行,每年至少花1.4萬美元來養兩輛車。為確保石油安全,美國每年要在波斯灣投入巨額軍費,并急于尋找可替代能源。

過度發展的小汽車交通,給城市生活造成一系列負面影響。底特律由此出現市中心衰敗,城市生活荒漠化,市政府入不敷出而宣告破產。洛杉磯則不幸成為“空氣污染之都”,為治霾消耗了60多年光陰。

與之形成反差的是,一些南美與歐洲城市作出明智選擇,即堅持發展高密度城市,鼓勵城市生活多樣性的發育,在較短時間內通過路權的重新分配,實現公交主導的交通戰略。

哥倫比亞首都波哥大是一個擁有700多萬人口的城市,曾是著名的“堵城”和“霾城”。可是,從1998年到2001年,這個城市果斷調整交通政策,變小汽車主導為公交主導,將城市干道的快速公交專用線增至四條車道,連接成網,僅用三年時間,就走出了困境。

波哥大還建設了拉丁美洲規模最大的自行車道路網絡、世界上最長的步行街、通往城市最貧窮地區的數百公里長的人行道,以最多的路權保障,使“公共交通自行車步行”成為高效而舒適的交通方式,一舉改變了整個城市對小汽車交通的依賴,并規定每年有兩個工作日禁止私家車進入全市3.5萬公頃的范圍,限制小汽車駛入古城中心區。

變小汽車主導為公交主導,決不是象征性地在城市里畫出幾條公交專用線而已,而是實實在在地把存量路權最大限度地向公共交通分配,形成覆蓋全市的快速公交體系。領導這場改革的波哥大市長恩里克·佩尼亞洛薩樹立了這樣的理念:占城市人口20%的小汽車使用者,不應該占用城市80%的道路面積,應該把80%的道路面積還給80%的市民。

他的理念看似激進,卻得到市民的歡迎,因為公交主導的交通戰略有效解決了這個城市看似絕望的擁堵與空氣污染問題,不需要投入巨資,更不需要大拆大建寬馬路。城市的路權重新分配之后,街道開始由步行者“統治”,城市生活復興了。小汽車的行車道雖然減少了,但也不擁堵了,因為公共交通迅捷穩定,大家沒有必要再開著車上下班了。

同樣成功的案例,還包括法國古城波爾多。這個城市也曾經擁堵不堪,但市政當局將城市干道三分之二的路權分配給了公共交通,就事半功倍,成功治堵。

交通工具“均衡發展”之惑

在北京,公交汽車被淹沒在小汽車的海洋里。北京市的快速公交并不像波哥大那樣形成覆蓋全市的網絡

一個城市很難通過各類交通工具的“均衡發展”獲得成功,必須在通勤模式的頂層設計上,在小汽車與公共交通之間進行明智抉擇。

不同于洛杉磯和底特律,也不同于波哥大和波爾多,北京的交通政策與城市形態呈現“錯位發展”之勢,這個城市的地面交通長期被小汽車“統治”,像洛杉磯或底特律那樣,可它并不是一個低密度城市,就城市形態而言,北京與波哥大、波爾多實為一類,皆是歷史上形成的高密度城市。

在北京,公交汽車被淹沒在小汽車的海洋里。北京市的快速公交僅在幾條路線上開通,并不像波哥大那樣形成覆蓋全市的網絡。

2014年6月,中國社會科學院發布的《生態城市綠皮書》預計,到2014年底,北京公共交通出行比例將達48%,即將步入公共交通主導城市交通的時代。

可是,很難說公交出行比例超過50%,就實現了公交主導。東京是公交主導型城市,其相關數據是:在東京23個區,公共交通承擔著70%的出行,在城市中心區,90.6%的客運量由有軌交通承擔,車站間距不超過500米。

進入新世紀以來,北京地鐵快速發展,截至2015年12月26日,北京地鐵共有18條運營線路,組成覆蓋11個市轄區、總長554公里運營線路的軌道交通系統。

日承載逾千萬人次客流的地鐵交通,使北京的公交出行比例穩步提升。但這個城市的地面交通對小汽車的倚重沒有改變。北京古老的胡同已被小汽車塞滿。2016年北京市兩會上,市交通委員會有關負責人表示,將吸引社會資本參與城市公共停車設施建設,不斷增加車位供給。這意味著城市有限的公共空間資源,仍將為小汽車的使用提供更大方便。事實上,近年來北京市已在一些路段拆除了人行道,以便為小汽車讓出更多車道。

盡管《北京2016年人代會政府工作報告》提出,落實緩解交通擁堵行動計劃,全力抓好建設、管理、服務,中心城綠色出行比例提高到71%。但在小汽車的使用同樣受到支持的情況下,這一目標將在多大程度上得到實現,仍有待觀察。

本該此消彼長的小汽車與公共交通,在北京齊頭并進地發展著。事實上,在北京的地面上,享有最多路權的小汽車同樣失去了效率,并成為霧霾的制造者之一,像洛杉磯那樣。北京長期以來致力于在高密度的城市環境里,讓小汽車交通唱主角,不惜為此大規模拆除歷史街區,卻使得路修到哪里,擁堵也就延伸到哪里。與城市形態不匹配的交通政策,須為此承擔責任。

探索新型城鎮化交通模式

應在短時間內,通過路權調整,使公共交通獲得充足的空間保障,形成全新的公交主導型交通模式

過度在城市里發展小汽車交通,已給美國經濟社會制造了沉重負擔。出于反省,美國規劃界提出“精明增長”理念,《精明增長的政策指南》2002年由美國規劃協會制定頒布,后者將公交主導、緊湊、鼓勵步行、混合使用等作為城市規劃的原則。波哥大成為美國城市的榜樣,其經驗得到世界銀行推廣。

美國城市走過的彎路,已得到我國中央決策層高度關注。2014年3月發布的《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》提出“密度較高、功能混用和公交導向的集約緊湊型開發模式成為主導”；2015年12月中央城市工作會議明確提出,樹立“精明增長”“緊湊城市”理念。這必將對中國的城市發展產生深遠影響。北京交通戰略的調整,正面對新的機遇:

——應在短時間內,通過路權調整,使公共交通獲得充足的空間保障,形成全新的公交主導型交通模式,改變市民對小汽車通勤的依賴。在城市的主干道上迅速形成網絡化的大容量快速公交體系,是緩解地面交通擁堵的根本路徑。公共交通獲得優勢路權,并不會影響國事活動的交通運行,在特殊情況下,國事活動可以彈性使用部分公交路段。高效全覆蓋的公共交通將有效化解小汽車通勤“剛需”,并為交通擁堵費改革創造條件。

——以公交主導為原則,重新定義現有的路網規劃與道路工程方案,使之符合歷史文化名城保護與可持續交通發展需要,最大限度保存舊城既有街道肌理、尺度。在北京舊城的胡同街巷,最適宜發展“公交步行自行車”的交通方式,此種綠色交通也應在全市范圍內得到推廣。2016年2月,《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》提出,“樹立‘窄馬路、密路網’的城市道路布局理念”“積極采用單行道路方式組織交通。加強自行車道和步行道系統建設,倡導綠色出行”“以提高公共交通分擔率為突破口,緩解城市交通壓力”。貫徹執行這些意見,就不能繼續在北京舊城之內,為小汽車的使用大拆大建寬馬路了。

——通過有效政策,降低小汽車的使用與持有。通過路權調整,減少小汽車行車道,確保公交優先；在舊城內不再增設停車場,不再增加停車位,進而減少停車位；調查、摸清舊城內停車位存量,統一管理,推行一車一位政策,禁止亂停車；開征交通擁堵費,提高小汽車使用成本；允許可售賣其持有的車輛并保留車牌號。這可為沒有停車位的車主提供減持路徑。在目前車牌號限量供應的政策下,允許售車人保留車牌號、持牌二次購買車輛,有利于在舊城乃至全市范圍內,推行一車一位政策,降低機動車保有量。