省以下環保垂直管理意義深遠

長期以來，我國環保管理體制具有比較強的地方性和分散性，人員由地方任命，財政也來源于地方。這一體制在實踐中容易導致地方保護主義，對地方政府及其相關部門的監督責任難以落實，也不利于統籌解決跨區域、跨流域環境問題。“十三五”規劃《建議》提出，實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度。這是對環保管理體制的一項重大改革，有利于加大環境治理力度，以提高環境質量為核心實行最嚴格的環境保護制度，形成政府、企業、公眾共同參與的環境治理體系。

有利于提高政府監管效能。環保垂直管理能夠更好約束地方政府行為。我國國土遼闊，區域生態多樣，與地方相關的環境利益關系復雜。要讓環保法律和政策在各地得到嚴格貫徹落實，就需要加強相關政府部門責任，隔離環保管理權力與地方利益，強化監測監督力度，遏制地方保護主義，增強執法效率。實行環保垂直管理有利于打破環境保護分割分治局面，調整不同地方環境利益沖突，滿足生態系統整體保護要求。比如，針對近年來一些地方環評技術服務市場“紅頂中介”現象，環保垂直管理要求限期完成環評機構脫鉤改制，規范環評技術服務市場，深化環評審批改革，加強權力運行監督，防止不當利益輸送。

有利于保證市場有效運作。市場在資源配置中起決定性作用，環境資源保護也須加快引入市場機制。環境治理不能僅依靠政府監測監察執法，還需要構建更多運用經濟杠桿的市場體系。比如，節能環保產業、污染第三方治理、排污權交易和碳匯交易、環保服務、綠色金融、生態補償、環境責任保險、自然資源產權流轉、合同節水管理等方面，涉及多種市場行為，應主要通過市場進行調整規制。當前，我國環保市場發育程度還較低，而綠色發展的要求又日益緊迫。在此背景下，通過垂直管理實行嚴格環境保護是有效選擇。以排污權交易和碳匯交易為例，它們是綠色發展中比較具有活力的市場行為，對環境信息的真實性和準確性要求高。環保垂直管理機制有利于建立統一科學的信息評價體系、公正嚴格的監測監督體系，實現環境保護市場機制有效運作。

有利于加大追責力度。建立覆蓋所有固定污染源的企業排放許可制與環境垂直管理制度，是相互關聯的兩項改革。在環境保護中，企業排放許可制是基礎性制度，但我國在這一制度的執行方面長期存在困難。究其原因，主要是地方政府管理不到位。法律和政策都對企業規定了嚴格責任，但政府對企業特別是基層企業違法排污缺乏有效監管和處罰。實行環保垂直管理后，地市一級環保管理將實行以省級環保機構管理為主的雙重管理體制，縣級環保部門不再單設而是作為地市級環保部門的派出機構。這是我國環境管理體制的一項重大改革，有利于增強環境執法的統一性、權威性、有效性。這一改革將促進企業排放許可制有效實施，從根本上解決違法排放和無序排放問題。同時，環境執法垂直管理也意味著執法和追責力度加大，有利于形成企業主體責任、地方政府監管責任、上級部門監察責任相結合的環境保護監管監察責任體系。

有利于調動公眾積極性。扭轉環境惡化、提高環境質量是廣大人民群眾的熱切期盼，是“十三五”時期必須切實推進的一項重要工作。環保垂直管理將凈化環保執法環境，根治一些地方重發展、輕環保以及地方保護干預環保等痼疾，健全社會參與監督體制，保證公眾有效參與環境保護。例如，我國環境影響評價制度中有公眾參與聽證會的形式，但實踐中一些地方對于小型建設項目往往以污染規模較小等理由省略或排斥聽證會的舉行。環保垂直管理機制實施后，可以由上級監管機構督促聽證會舉行，而不必受制于地方政府。

（作者為中國人民大學法學院教授）