法治政府須是守信用的政府

僅憑一紙行政通知就單方面撕毀協議，不僅程序不當，更缺乏最基本的誠信品質，同時也忽略了責任政府的內在要求。

與政府打交道做生意，本應是最令人放心、風險最小的投資，因為政府本身就代表著誠實守信。但對于湘潭商人廖輝而言，這種對政府的信任換來的卻是“背信棄義”。在依據當時的文件規定簽訂協議后，廖輝投入巨資參與老家長沙縣干杉鎮的農村公墓建設，不料事成后政策劇變，公募被鎮政府收歸國有。雖然市縣兩級法院都判決鎮政府的行為違法，卻沒有責令其撤銷行政行為。

類似的個案并不鮮見。市場經濟條件下，一些基層政府為了吸引投資不惜在政策方面打擦邊球，待投資到位、工程上馬、“兔子養肥時”，法規制度或上級政策發生變化，當初簽訂的協議很可能違規或違法。此時政府部門嚴格遵守所謂的依法行政，近乎于“空手套白狼”，令投資人有苦說不出。問題是，這種做法果真是依法行政嗎？政府的誠信又去哪兒了呢？

當然本案沒那么極端，司法確認了鎮政府強制接管公墓行為的違法性，理由是違背了正當程序原則。但說實話，本案的關鍵之處不在于政府違反了正當程序，而是違背了信賴保護原則，是一種不守信用的做法。對此，司法的回避讓權益受損的投資人很難獲得實質性救濟。而一個表面看似依法行政、本質上卻不講誠信的政府，不可能是我們所期待的法治政府。

在行政法上，信賴保護也是一項重要原則。政府和公民之間應該存在基本的信賴關系，公民信任政府作出的決定并以此來安排自己的生活，對于這種因信賴政府行為而產生的利益，法律應當給予應有的保護。本案中，由于上級政府在出臺公共政策時缺乏科學性和周延性，客觀上使得下級政府在推行公益性墓地建設過程中，引入民間資金時出現打擦邊球現象。而在有政策文件、有投資協議、有許可文件的情況下，投資人基于對政府的基本信賴，其作出的投資并附隨產生的預期利益，應當受到保護。

問題是，當上級出臺文件規定公益性墓地要移交政府管理，下級政府如何信守當初與投資人的承諾呢？嚴守承諾可能與上級政策甚至法規制度相違背，嚴守政策制度又要背負不守信用的罵名，這看似是一個兩難的處境。其實信賴保護原則并不是要剝奪政府在行政過程中改正錯誤的機會，出于政策法規變化或公共利益考慮，政府可以對之前的承諾“悔改”，但前提是須在公平公正的基礎上實現對相對人的合理補償，并對當時決策違規失誤者進行追責。倘若僅憑一紙行政通知就單方面撕毀協議，不僅程序不當，更缺乏最基本的誠信品質，同時也忽略了責任政府的內在要求。