國企改革頂層設計的四個“之最”

　　漫畫 張建輝

備受關注的國企改革方案日前出臺。9月13日,《中共中央國務院關于深化國有企業改革的指導意見》公布，從分類改革、完善現代企業制度和國資管理體制等方面明確了國企改革的路徑和方向。9月15日，中央深改組第十六次會議再次聚焦國企改革，審議通過了《關于鼓勵和規范國有企業投資項目引入非國有資本的指導意見》，強調拓寬國有企業投資項目引入非國有資本的領域，完善引資方式，規范決策程序，防止暗箱操作和國有資產流失。

國企改革頂層設計的完成，標志著新一輪國企改革即將全面啟動。從1978年國企試點利潤分成算起，國企改革歷經放權讓利、經營權和所有權分離、建立現代企業制度、抓大放小、私有化浪潮、公司制和股份制改革、上市潮、建立國有資本管理體制等階段，在30多年里，從斷奶到重生，從停滯到發展，國有企業在陣痛中與市場經濟體系漸趨融合，涌現出一批具有競爭優勢的企業。但同時，也出現了迷戀壟斷格局、不愿向市場主體轉變，“一把手”權力過大、現代企業制度形同虛設，管理混亂、經營效率低下，灰色利益輸送鏈條難以斬斷、國有資產流失嚴重等問題。解決這些問題，不僅關系國企的生存和發展，更關系不同性質的市場主體能否得到較為平等的“國民待遇”，要素資源能否得到合理分配，經濟增長能否突破瓶頸等大局。在經濟下行壓力增大的現實背景下，推動國企深化改革就更加迫切。新出臺的國企改革頂層設計，以國企存在的問題為導向，對此作出了回答。

最大突破 推進國有企業分類改革

國企改革頂層設計中最引人注目的，是決定推進國有企業分類改革。圍繞分類改革，厘清了國企的屬性問題，并在產權問題上有所突破。國有企業的全民屬性雖然從未動搖，但在市場實踐中，不少國企憑借優勢地位，在競爭型市場和領域靠行政手段獲取壟斷利潤，在非競爭型市場和領域靠市場手段獲取壟斷利潤，其結果是，限制了其他類型市場主體的發育，抑制了創新和公平秩序的建立。由于“近水樓臺先得月”，國企還能以最小成本獲得貸款支持和財政補貼，這一特權不止一次引發社會廣泛關注，也容易模糊國有企業的屬性。

分類改革方案提出，商業類國有企業按照市場化要求實行商業化運作，獨立自主開展生產經營活動，實現優勝劣汰、有序進退。這意味著，商業類國企將不能再依托行政優勢“大到不能倒”，而必須接受市場檢驗，其進與退、生與死，也將不再被附加特別的解讀。這將迫使商業類國有企業主動向市場主體轉型，并按照市場標準獲得資金支持，開拓市場。這有助于遏制效率低下的部分國企占據過多資金，對市場形成抽血效應，這也為所有企業同臺競爭提供了更加平等的條件。

值得注意的是，分類改革包含了上海等地國資國企改革試點的經驗，但地方試點通常把國企分為三類：一般性競爭企業、涉及經濟安全的戰略性企業和公益類企業。而國家層面的國企分類改革方案，只設置了商業類和公益類兩類，這有助于避免商業類國企以維護經濟安全等名義，遲滯市場化改革，增加改革阻力。弱化對商業類國企的傳統認知，將其推向市場，不是弱化國企，而是強化了國企的全民屬性。

產權是困擾國企改革的另一問題，分類改革在這方面也有根本性突破。根據《指導意見》，主業處于充分競爭行業和領域的商業類國企，原則上都要實行公司制股份制改革，不再追求絕對控股；主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國企，雖然需要國有資本控股，但支持非國有資本參股。國企股權的多元化，意味著政府是否單一控制不再是國企的衡量標準，今后對國企的產權性質，更多將通過國有資本的運作識別，不分功能類別產權只能由政府單一控制的時代宣告結束。而多元主體控制國有股份，將為國有企業引入真正機制化的市場因子。

最多紅利 管理體制向管資本轉變

國有資本管理體制的改革，是國企改革方案另一個引人注目的亮點。過去，國有資本管理部門該如何管理國有資本，一直是國企改革的爭論焦點。“管人、管事、管資產”的既有模式，雖然圈定了國有資本的邊界，能保證國有資本在控制下運行，卻產生了與市場脫節的問題。用人內部循環，資本使用效率不高等問題，均由此產生。

國企改革頂層設計提出了“管資本”為主的改革思路，讓國有資本蘊藏了最多的改革紅利。這主要表現在三方面：

一方面，《指導意見》提出改建、組建國有資本投資、運營公司，作為國有資本市場化運作的專業平臺。今后，將建立“國資委——國有資本投資運營公司——國企”三層結構，同時開展政府直接授權國有資本投資、運營公司履行出資人職責的試點，這意味著，國資委作為出資人，將在相當程度上只履行監管責任，市場業務將交由專業化隊伍完成。由此，規模超過30萬億元的國有資本將與市場更直接對接，從而激發市場活力。僅僅是推動國企在集團層面整體上市，即已為資本市場提供了許多投資空間。可以想象，在國有資本與市場更緊密對接后，從實體經濟到虛擬經濟，都將獲得新的增量資金和投資機會。

另一方面，《指導意見》要求推動國有資本合理流動優化配置，有進有退、有所為有所不為，清理退出一批、重組整合一批、創新發展一批國有企業。這意味著，部分國有資本將加大向創新型、新興戰略型產業的投資，使這些產業得到更多發展機會，同時，還將退出產能過剩、效益不佳的產業。這將為本已飽和的傳統產業騰出空間，讓這些產業中的資本得到更大的調整、轉型和發展空間。

而最重要的是，國資體制改革方案提出了穩步將黨政機關、事業單位所屬企業的國有資本納入經營性國有資產統一監管體系，具備條件的進入國有資本投資、運營公司的要求。這其實是將黨政機關、事業單位所屬企業的資產納入了國有資本監管體系，首次正式明確了黨政資產與國有資本一樣同屬于全民資產，突破了以往的管理認識，這不僅有助于對黨政資產實施規范化管理，在國有資本上繳公共財政比例逐年提高的情況下，還增厚了國有資本用于公共服務和民生的能力。就此而言，國資管理體制改革不僅旨在國有資本保值增值，更好服務于經濟，還具有鮮明的惠民導向，拉近了改革與百姓的距離。