國企改革完成“頂層設計”

　　周俊生

廣受關注的國企改革文件終于“靴子落地”。《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》昨日對外公布。指導意見提出了我國國企改革到2020年必須實現的目標，從改革的總體要求到分類推進國有企業改革、完善現代企業制度和國有資產管理體制、發展混合所有制經濟、強化監督防止國有資產流失、加強和改進黨對國有企業的領導、為國有企業改革創造良好環境條件等方面，全面提出了新時期國有企業改革的目標任務和重大舉措。未來5年，我國的國企改革大幕由此拉開。

全面深化改革的 “重中之重”

我國的國企改革，是伴隨著改革開放以來的進程不斷前行的。從承包制、股份制開始，國企改革經過了艱難的探索，一直是我國經濟體制改革的“重頭戲”。經過30多年的改革，國企總體上已經同市場經濟融合，運行質量和經濟效益明顯提升，在國際國內市場中涌現出一批具有核心競爭力的骨干企業，為推動社會經濟發展、保障和改善民生、開拓國際市場、增強我國國力作出了重要貢獻。但是，國企在管理體制、運行機制和布局結構等方面還存在許多與市場經濟不合拍的地方，存在著一些亟待解決的突出矛盾和問題。因此，在十八屆三中全會上通過的全面深化改革決定中，國企改革成為全面深化改革的“重中之重”。

十八屆三中全會召開后的將近兩年時間里，根據全會的部署，各方面的改革正在次第展開，社會經濟正呈現出新的面貌。相對來說，在這兩年時間里，與其他領域相比較，國企改革的步子似乎邁得不大，只是在部分央企作出了混合所有制的試點，并且進展緩慢。但國企改革并不是裹足不前，而是由它的重要性所決定的。

我國改革開放初期，更多的改革舉措是由底層民眾的探索所推進的，難免會出現對當時法律、政策的突破。時至今日，我國社會主義的法律體系已經基本建成，改革必須在法制的環境之下進行，因此需要在完成“頂層設計”后再逐步推進。

此次印發的《指導意見》廣泛聽取了各方面意見，因此是一個成熟的文件。《指導意見》明確了改革的主要目標：到2020年，在國有企業改革重要領域和關鍵環節取得決定性成果，形成更加符合我國基本經濟制度和社會主義市場經濟發展要求的國有資產管理體制、現代企業制度、市場化經營機制，國有資本布局結構更趨合理，國有經濟活動、控制力、影響力、抗風險能力明顯增強。改革要做到“三個有利于”，即有利于國有資本保值增值，有利于提高國有經濟競爭力，有利于放大國有資本功能。在這一總體目標和總體要求之下，國企改革就可以少走彎路，順利實現三中全會提出的目標。

國企分類管理是最大亮點

此次印發的《指導意見》，其中的最大亮點是提出要結合不同國有企業在經濟社會發展中的作用、現狀和發展需要，將國有企業分為商業類和公益類，并實行分類改革、分類發展、分類監管、分類定責、分類考核，推動國有企業同市場經濟深入融合，促進國有企業經濟效益和社會效益有機統一。

在我國既往的國企改革中，國企的市場定位一直模糊不清，導致改革難以推進，甚至出現了一些偏誤。國有企業承擔著大量社會服務功能，這使它有了在某些領域獨占市場份額，以至實現市場壟斷的理由，民眾未能充分享受到國企壯大帶來的實際利益。與此同時，政府又經常要求對國企實行市場化管理，但是這種市場化管理首先表現在國企高管的薪酬上，有的國企高管的年薪甚至可以高達上千萬，從而引起了社會的強烈不滿。因此，改革最重要的一個要求，就是要為國企建立起準確的市場定位。此次將國企明確劃分為公益類和商業類兩個類別，并對它們實施不同的管理制度，可以使國企更好地體現其作為全民資產的性能，使民眾充分享受到國企發展所帶來的福利。

對國企實行分類管理，這在十八屆三中全會通過的全面深化改革決定中已經有明確要求。大致來說，公益類國企主要體現在重要公用事業、公益性服務、網絡型自然壟斷環節。公益類國企以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為主要目標，由于其產品關系到基本的國計民生，所以不宜完全實行市場化產品定價，因此其經營需要受到政府的約束，其產品定價權也在政府手中。商業類國企則須按照市場化要求實行商業化運作，以增強國有經濟活力、放大國有資本功能、實現國有資產保值增值為主要目標，它們的產品需要由市場決定價格，并且其市場應該向各類資本開放，以實現充分競爭。

對國有企業實施分類管理，解決了國企的市場定位不清晰的問題，讓不同的國企承擔不同功能，并接受不同考核。國企分類明確以后，國家作為國企的出資人，在公益類國企中體現政府的社會責任，在商業類國企中實現國資的保值增值，國有資本的布局結構就可以趨于合理化。

改革需要攻克

既得利益阻礙

新時期國企改革的“頂層設計”已經完成。應該說，這是我國國企改革30多年來最貼近中國國情和市場實際的一個方案，其中許多“干貨”具有很強的針對性和操作性。但是，我們又必須看到，由于國企改革牽涉的方面多而復雜，改革不可能一帆風順。在以往的改革中，國家也出臺了很多改革政策，但為什么未能收到預期效果？一個很重要的原因是國有企業在長期的運作中，已經形成了強大的既得利益力量，這股力量常常會曲解改革目標，形成對改革的阻礙。因此，要讓國企改革收到成效，必須攻克既得利益力量的阻礙。

正是由于這個原因，此次印發的《指導意見》，摒除了一些原來期待甚高的設想。比如，在國企內部建立員工持股就被擱置。在對國企的監督機制尚未建立健全的情況下，員工持股，特別是對高管的股權激勵往往會成為權貴攫取國有資產的一條通道，并且與國企屬于全民資產的性質相沖突。《指導意見》沒有采納這些，實際上是對既得利益的一種遏制。

還有需要注意的就是，在我國目前的經濟結構中，國企不僅在公益類市場占有主導地位，在商業類市場也居于老大地位，而這種地位對于進入新常態后的經濟運行，已經產生了一定的負面作用，其中最為明顯的就是遏制了其他資本，尤其是民營資本的發展，導致社會創新意識不足，經濟增長缺乏內生動力。因此，未來在對商業類國企的管理中，如何平衡國有資本與其他資本的關系，還有文章可做。關鍵在于政府所掌握的資源不能再向商業類國企過度傾斜，要在推行“負面清單”制度的基礎上，開放市場準入，讓各類資本在同等條件下充分展開公平競爭，既能實現國有資本的保值增值，也能實現民營資本的發展壯大。