地方治理，須沿法治軌道

【良法和善治缺一不可。地方治理必須在法治的軌道上運行，不僅要有法理上的正當性，還要有明確的法條依據】

日前，全國人大常委會分組審議大氣污染防治法修訂草案。其中，草案第45條是向地方授權限制機動車通行的條款。不少全國人大常委會委員表示，該條款屬于不當授權條款，應當予以刪除。有的委員建議，即使保留修改此條款，也必須增加相應的限定條件，明確規定補償措施。總之，立法不能隨便給單雙號限行常態化“開口子”。

立法是對利益的重新分配。具體到機動車限行條款，它要調整的是，車主充分開車和所有市民（包括車主）對空氣清潔、交通暢通訴求之間的平衡。對于特殊情形下必要限度限行的正當性，人們能夠理解。但必須強調的是“特殊情形”“必要限度”，因為它事關公權力的規范行使，也涉及公民權利的有效保護。

限行，必須在法治的軌道推進，不僅要有法理上的正當性，還要有明確的法條依據。十八屆四中全會決定對于嚴格執法、建設法治政府，提出了一系列重要措施，其中包括行政機關不得法外設定權力，沒有法律法規依據不得作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的決定。用這樣的視角審視一些地方法律依據不足的常態化限行，能否經得起“法外設定權力”的拷問？

道路交通安全法第39條和現行大氣污染防治法第20條，是各地闡釋限行依據時被反復提及的兩個法律條文。認真分析其內容，兩個條款其實只是對有關部門特殊情形下臨時限行的授權。而草案第45條——“省、自治區、直轄市人民政府根據本行政區域大氣污染防治的需要和機動車排放污染狀況，可以規定限制、禁止機動車通行的類型、排放控制區域和時間，并向社會公告”，條款授權寬泛，一旦獲得通過，實行單雙號甚至更嚴格的限行舉措，便不再有法律障礙。這就難免讓人產生一些憂慮：如果缺乏必要規制，有關權利如何得到切實保障？

固然，限行對于城市交通通暢、空氣清潔起到了一定作用。然而，有限行的現實需要，法律授權也不可或缺，良法和善治，二者缺一不可。

良法是善治的前提。在立法環節，需要不斷提高開門立法、科學立法、民主立法的水平。這就需要立法時更加注重拓寬群眾有序參與的途徑，廣泛凝聚社會共識。與此同時，也要防止有些部門和地方利益被法律化，不能讓公民權利被“合法”侵犯。就這次限行立法而言，應通過充分發揚民主，保證立法的科學性和嚴密性。對于什么情況下可以限行、限行到什么程度，做出盡可能明確的規定，壓縮地方任意“發揮”的空間。

進而言之，一些地方未經授權、不依法行政，只是通過一紙紅頭文件就隨意出臺政策，既有上位法闕如的質疑，也存在不符合程序正義的問題。盡管可能有立竿見影的調控效果，但實用主義不能替代依法行政，好心不能替代程序正義，勺子不能比鍋還大。因此，從源頭上予以規范勢在必行，按照法治思維和法治方式來辦事，這正是依法治國的重要體現。