貫徹四中全會精神 推進基層治理法治化

【學習貫徹黨的十八屆四中全會精神】

基層治理法治化，就是要在黨的領導下，按照法律來管理基層事務，即基層的政治、經濟、文化等一切活動依照法律管理，公民的所有行為依照法律進行，使基層的一切需要和可以由法律來調控的活動和工作，都納入規范化、法律化的軌道。基層法治建設，是依法治國在基層的具體實踐，是依法治國的重要組成部分。黨的十八屆四中全會提出“推進基層治理法治化”，對于推進國家治理體系和治理能力現代化，對于維護改革發展穩定大局，對于全面建成小康社會，都具有十分重要的意義。

一、推進基層治理法治化是實現依法治國的基礎性工程

黨的十八屆四中全會指出，全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層。從現在到2020年這一階段，是全面推進依法治國的關鍵時期，這就要求我們黨必須從全局性、基礎性、戰略性高度出發來推進基層治理法治化。

（一）改革開放以來，基層治理法治化取得顯著成效

我國基層群眾自治制度不斷完善，村委會組織法、城市居委會組織法修訂實施，地方性法規不斷修訂完善，社區居委會建設、社區服務體系建設、村委會換屆選舉、村級組織運轉經費保障機制等文件先后下發，為城鄉基層群眾自治實踐提供了有力的法律和制度保障。基層自治組織建設不斷加強，載體不斷健全，群眾自治組織基本實現了全覆蓋，新型城鄉自治組織不斷涌現。各地基層審判、檢察、公安和司法行政機關及其派出機構建設不斷健全，司法服務更加貼近群眾、便利群眾。隨著一系列有關法律法規頒布，基層民主法制建設相關法律體系基本建立。可以說，經過30多年的發展，我國基層治理已經步入制度化、法治化的軌道。

（二）我國基層治理法治化存在的問題

基層法治建設是一項長期而艱巨的任務，經過這些年的努力，取得了很大成效。但客觀來看，與依法治國的目標任務相比還有很大差距，存在不少問題：在立法方面，立法沖突現象突出，下位法與上位法相抵觸，或者不同部門規范性文件相互矛盾沖突，在某些領域還存在立法漏洞，已經存在的社會關系沒有法律法規來調整。一些立法過多地體現部門和地方利益，為部門和地方通過自行立法謀取自身利益創造了條件。比如，隨意設置審批、特別許可和收費等。而與此同時，在一些行政法規、規章的起草、審查過程中，廣泛聽取意見特別是聽取基層群眾意見不夠。比如，在涉及城市建設、市場物業管理、消費者權益保護、拆遷管理辦法、環境資源保護、見義勇為等方面，由于舉行立法聽證不夠規范，一方面造成群眾意見很大，另一方面嚴重影響了行政法規、規章的質量。另外，一些法律法規中的具體條款已經不適應全面深化改革的要求，沒有及時進行“立、改、廢”，在一些基本法和單行法之間、法律法規與實施細則之間、原則規定與具體措施之間，還沒有完全配套，必須抓緊研究、抓緊改。在基層法治隊伍建設方面，公檢法力量和行政執法力量不足問題很突出。以浙江省為例，浙江全省常住人口接近5500萬，而警力不到7萬人，萬人警力約12.5人，基層警力更為不足。法官、檢察官配置也嚴重不足，全省法院編制不到1.4萬人，一名法官一年平均要辦近200個案件，難以確保辦案質量。政府法制機構力量更為薄弱，有的縣級政府法制機構只有2—3人，有的還是兼職，難以適應履職需求。在社會法治意識方面，部分基層干部人治思維和官本位思想仍很嚴重，習慣于“做工作”“講人情”的工作方式，憑經驗和個人想法作決策、下命令，甚至不懂法、不用法，有法不依、執法不嚴。基層群眾法律意識不強，學法、守法、用法氛圍不濃，“信訪不信法”“越法違法維權”較為普遍，基層法治意識整體亟須增強。

（三）推進依法治國，必須打牢基礎

基層是社會的細胞和基礎，基層法治建設水平的高低，直接影響著國家治理體系和治理能力現代化，直接影響著國家整個法治化進程。基礎不牢，地動山搖，實現依法治國的目標，必須以基層為基本載體。當前，我國經濟社會發展進入新階段，由于城鄉之間、地區之間發展不平衡，收入分配不公平和貧富差距擴大，社會結構和利益格局深刻調整，而產生的社會矛盾和問題大量存在于基層，基層化解矛盾和維護社會穩定的任務在增加。特別是隨著我國城市化、現代化進程加快，城市制度結構和社會結構加速轉型，城市基層治理日益復雜和任務加大。與此同時，城市基層治理組織體系不適應性日益突出，城市法治型、服務型政府建設相對滯后，社區居民參與基層治理的積極性不高，城市基層社會矛盾和不穩定因素層出不窮，維護社會穩定成為城市基層治理方面的重要任務。面對新的形勢，要密切干群關系、理順群眾情緒、解決各種糾紛、有效解決各種影響社會穩定的矛盾和問題，必須運用法治的手段，把問題解決在基層，把矛盾化解在基層。可以說，基層治理法治化是為改革發展穩定大局保駕護航的必由之路，是落實依法治國的必然要求，也是我們黨執政為民的必然要求。

二、充分發揮基層黨組織在全面推進依法治國中的戰斗堡壘作用

黨的十八屆四中全會強調，要發揮基層黨組織在全面推進依法治國中的戰斗堡壘作用，增強基層干部法治觀念、法治為民意識，提高依法辦事能力。這是我們黨根據全面推進依法治國的新形勢，對基層黨組織和黨員干部提出的新要求，具有很強的指導性和針對性。

（一）發揮基層黨組織在基層治理法治化中的關鍵作用

目前，我國有430多萬個基層黨組織，共有8600多萬名黨員活躍在這些組織中。基層組織是黨的全部工作和戰斗力的基礎，是落實黨的路線方針政策和各項任務的戰斗堡壘，也是提高社會管理法治化水平最基本、最直接、最有效的力量，只有全面推進基層黨組織建設，才能牢牢把握依法治國的總體要求，真正把治理法治化落在基層、落在實處。要充分發揮黨的理論優勢、政治優勢、組織優勢、制度優勢和密切聯系群眾的優勢，努力把基層黨組織的組織資源轉化為基層治理法治化的資源。要把抓基層、打基礎擺在更加突出的位置，加強和改進基層組織建設，引導基層黨組織圍繞基層法治建設，確立工作目標、工作內容、工作方式、工作機制，著力解決影響和制約法治建設的突出問題，充分發揮出基層黨組織在基層治理法治化中的領導核心和政治核心作用。進一步強化街道黨工委和社區黨組織對轄區內各類組織的黨建工作的領導和統籌協調。以街道和社區為平臺，健全完善黨組織和黨員聯系服務群眾的工作體系，推動社區（街道）黨員服務中心等服務網絡建設，形成開放式、綜合性、互聯互通的服務體系。抓好農村基層黨員干部理想信念、黨的宗旨教育、廉政教育和法治教育，增強農村基層黨組織的創造力、凝聚力和戰斗力。

（二）增強基層干部法治觀念、法治為民的意識

基層干部直接與人民群眾面對面地發生具體行政行為，基層干部能否依法執政、依法辦事，就直接影響著法律在群眾中的威信，直接影響著群眾對民主法治建設的信心。我們黨確立依法治國、大力推進社會主義法制建設已有多年，人民群眾的法制意識、維權意識已大為提升。與此同時，我們也看到基層干部中不學法、不懂法、不用法，甚至徇私枉法現象還大量存在，有法不依、執法不嚴的情況還較為普遍。在碰到諸如食品安全、環境污染、計劃生育、教育醫療、土地征用、房屋拆遷、拖欠工資、黑車營運、社會治安、民間糾紛等難點熱點問題時，還習慣于用“老路子”“土辦法”去解決，甚至“賣關系”“送人情”，以權代法、以言代法、以情代法，嚴重損害了群眾利益，導致社會矛盾增加，影響了社會和諧穩定。在推進基層治理法治化過程中，需要把依法辦事、遵守法律作為考察識別干部的重要條件，以教育引導基層干部切實增強法治意識。基層干部特別是領導干部要充分認識依法辦事的極端重要性，著力強化依法決策、依法行政的意識，真正把依法辦事作為行動自覺和行為準則。

（三）加強基層干部依法辦事能力建設

面對新形勢、新要求，廣大基層干部要切實把提高依法辦事能力作為一項重點任務。一要積極培育和樹立法律意識和法律信仰，認真學習中央關于全面推進依法治國，建設社會主義法治國家的決策部署，學習掌握中國特色社會主義法律體系，自覺運用法治思維和法治方式推進各項工作。二要加強制度建設，及時把工作過程中的成熟做法上升為法律制度和工作規范，切實把司法行政工作納入法制化、制度化、規范化的軌道。三要堅持依法決策、科學決策，在制定出臺政策措施、組織實施項目、安排部署工作時，要對是否合法合規進行論證，確保重要決策和改革措施符合法律法規的規定。四要完善決策機制，加強決策風險評估，創新群眾參與方式，充分利用公開征求意見、召開聽證會等方式，廣泛聽取群眾意見，集中民智、匯聚民意，增強決策科學性、可行性、有效性。五要深入推進公正廉潔執法，切實規范執法行為，強化執法監督，嚴格落實執法責任，增強執法公信力。

三、加強基層法治機構和法治隊伍建設

黨的十八屆四中全會提出，要加強基層法治機構建設，強化基層法治隊伍，建立重心下移、力量下沉的法治工作機制，改善基層基礎設施和裝備條件，推進法治干部下基層活動。這就明確了推進基層治理法治化的前進方向，提出了基本要求。

（一）加強機構和隊伍建設

加強基層法治機構建設，著力解決法治機構設置不完善、法治機構隊伍不穩定和人員配備不足、法治工作物質裝備和經費保障機制不健全、行政執法監督工作不到位等問題，努力提高基層法治機構工作能力。加強基層人民法院、檢察室、公安派出所、司法所等派出機構建設，建立農村基層大法治網絡，整合縣一級公檢法司力量，組建縣、鄉、村三級聯動的法治網絡。在邊遠鄉村設立便民訴訟站、訴訟聯系點并選聘訴訟聯絡員，在人口相對集中的地方設置巡回審判點，大力推行巡回收案、辦案，最大限度服務群眾。完善基層治理體系，在縣鄉村建立綜治工作機構，實行干部聯村維穩制度，加快推進農村社區網格化管理，完善村干部議事制度。加強社區成員代表大會和社區議事協商組織建設，加大城市街道—居委會體制改革力度，進一步整合社區內部治理資源，完善社區單位參與基層治理的協商合作機制，加快形成以社區黨組織為核心、社區自治組織為主體、各類社區中介組織充分發揮作用的新型社區組織結構。

（二）建立重心下移、力量下沉的法治工作機制

積極創新社會治理方式，提升預防、化解社會矛盾的水平。要把源頭治理、動態管理、應急處置結合起來，完善矛盾糾紛排查、預警、化解、處置機制，變事后處置為事前預防，變治標管理為治本管理，努力掌握預防化解社會矛盾主動權。要創新和完善社會管理的各種機制，建立健全重大決策社會風險評估機制，努力在改革發展中解決矛盾，促進經濟社會發展。繼續強化人民調解中心，按照“統一受理、集中梳理、歸口管理、依法辦理、限期處理”的原則，發揮和強化人民調解中心組織聽證對話、社會輿情研判、穩定風險評估、指導重大糾紛排查調處等綜合功能。要以法治為依據健全完善處理社會矛盾和沖突的機制，構建民意吸納和利益制度化表達機制，探索建立聽證、評議、監督、舉報、行政效能考核等多種形式的表達訴求渠道，保障城市居民的知情權、咨詢權和監督權。結合農村社會建設，拓寬農村社情民意表達渠道，建立健全矛盾糾紛排查調處機制，依法妥善解決農村社會的苗頭性、傾向性問題。

（三）推進法治干部下基層活動

開展好法治干部下基層活動是推進基層治理法治化的有效途徑。要積極引導、推薦優秀法治干部到基層掛職、任職或駐地服務，為他們在基層工作創造條件，幫助協調解決困難。扎實推進信訪接待下基層，有效利用“信訪接待日”等形式，做好干部帶案下訪、專題接訪、重點約訪等工作。深入開展“法律援助服務為民”主題活動，建立便民化法律援助服務體系，加強法律援助工作站和法律援助隊伍建設，擴大法律援助范圍，提高法律援助質量。加大普法宣傳力度，充分利用各類“中心、展館、公園、廣場、街區、長廊”等場所建立法治文化陣地；廣泛開展“法律進村莊、進社區、進企業、進工地、進學校”等專項宣傳活動，努力提高法制的社會影響力；大力宣傳基層法治建設中的先進典型，通過各種形式交流好經驗好做法，不斷激發法治干部下基層的積極性、主動性和創造性。

（作者系全國政協機關黨組成員、辦公廳研究室主任 劉佳義）