《深化黨的建設制度改革實施方案》現實意義和時代特點

中共中央政治局會議審議通過的《深化黨的建設制度改革實施方案》，是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化大背景下的重要舉措，具有重要的指導意義和實踐價值。

深化黨的建設制度改革是提升國家治理能力的重要一環。從廣義上講，黨的治理水平體現為對于國家和社會各種關系或秩序的調節水平。黨依法執政，以法治思維和法治方式進行調節是現代治理的主要途徑和重要方式之一。如果用學術化語言表達可以把治理稱作“制定制度和執行制度的過程”，也恰如習近平所說“國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執行能力的集中體現”。中國共產黨是國家政治體系的領導力量，黨內政治生活狀態對于國家和社會生活的影響力，決定了黨自身的制度化水平是國家治理能力的內在基礎。因此，提升全黨制度化水平，是提高黨的治理能力的重要一環。在黨內制度與國家法律關系上，《實施方案》一方面堅持黨內制度與國家法律的統一性，另一方面對發展共產黨員的要求、領導干部的選拔任用標準等方面提出高于普通公民的要求，顯現出黨在提高治理能力、依法治國條件下的自覺意識。

深化黨的建設制度改革，既是全面深化改革的構成部分，又是擔負起黨對全面深化改革的領導職責的政治保障。十八屆三中全會提出的改革任務涉及經濟、政治、社會、文化、生態文明、國防建設和黨的建設等，是全方位的改革，理所當然包含有黨的建設。但是，黨的建設并非簡單地被動地適應環境，而是引領或改造環境。黨領導全面深化改革，“領導”的實現需要一定條件，如制定政策的規則，實施政策所需的組織和人才保障，都需要有特定的制度環境予以保護。黨的建設制度改革就是構成有利于推動全面深化改革的黨內制度環境。

深化黨的建設制度改革，也是黨自身發展、構建良好的政治生態的大思路。黨的建設制度改革并非單指某一方面的制度建設，而是指以制度改革推動黨建整體往前走，以各種制度要素的整合、創新，形成求真務實、勤政廉政、風清氣正的政治生態。這一思路，凝聚了幾代中國共產黨人的探索成果。中國共產黨在革命、建設和改革開放時期，制定了以黨章為核心的一系列規章制度，保證了黨組織的正常運行和黨的事業順利發展。但怎樣推動黨的整體發展，不同時期各有側重。1980年鄧小平提出制度問題更帶有根本性全局性穩定和長期性，是基于改革開放前以政治運動模式推動黨建的教訓而提出的探索之路，隨后黨中央把改革和制度建設確定為推動黨的建設的新路子。經過三十多年的改革與探索，在實踐中產生了許多新經驗新成果，也出現了一些新的問題，因此，提出深化黨的建設制度改革，就是提煉、升華有效管用的新成果，解決出現的新問題，以制度改革帶動黨建全局，保證黨組織整體的先進性和純潔性。

《實施方案》還具有鮮明的時代特色。

一是頂層設計與基層創新相結合。黨的建設方方面面，從發展黨員、干部選拔任用，到思想教育，再到黨內監督、黨風廉政建設，都需要圍繞黨的中心任務和核心制度進行協調、貫通，體現共同的而非矛盾的價值取向和制度效應。這種綜合性把握就屬于頂層設計。《實施方案》本身就是在內容、方向、時間進度上頂層統籌安排的結果。但所有的制度都來源于實踐的需要，有的制度就直接來源于基層創新成果，如建設基層服務型黨組織，就是基層在實踐中提出，中央予以升華并以制度形式確立為全黨基層黨建的共同目標。沒有頂層設計與基層創新的結合，就沒有制度改革的實際進步。

二是長期性、階段性和回應熱點問題相結合。有些制度是黨內長期堅持的基本制度，如民主集中制。但民主集中制如何具體實施，怎樣做到科學決策民主決策，怎樣有序實現黨內選舉，就與時代賦予的條件以及運行規則的科學化相關。按照《實施方案》的統籌安排，建立地方黨委民主決策機制，完善黨內選舉制度，就是可以預期的重大事項，將成為黨的建設歷史上具有重要意義的民主集中制下的規范性和引導性制度。這就是長期性與階段性的結合。對于當下社會關注的熱點焦點問題，如整治裸官、領導干部個人有關事項報告、領導干部在企業和社會組織中兼職等，十八大以來已經出臺了一系列具體制度規定，還會進一步出臺相應規定，構成嚴密體系，防止出現有悖于黨的性質和宗旨的行為。

三是繼承與改革相結合。黨的建設制度改革是在繼承優良傳統基礎上的改革。比如，黨的群眾路線是傳統優勢，但在長期執政條件下，如果僅靠領導干部的自覺性去聯系群眾，就難以滿足社會的要求，由此，建立干部直接聯系群眾制度就成為繼承與改革創新的結合點之一。類似繼承與創新蘊含在多種具體制度之中。

四是宏觀與微觀相結合。黨的建設制度改革既牽涉到宏觀性制度，也牽涉到具體的微觀制度。宏觀性制度，如黨內政治生活準則，其黨內“立法”層次僅次于黨章，對黨內政治生活乃至黨和國家政治生態都有重大影響。1980年出臺的黨內政治生活若干準則是在“文化大革命”結束后不久、改革開放初期制定的，對調整黨內關系、健全黨的政治生活具有不可磨滅的重大貢獻。但畢竟過去三十多年了，改革開放的形勢、黨內生活現狀都有變化，修改準則也是必然之勢。微觀層面的制度修訂，如基層黨建，又細化為農村、國企、社區、社會組織、高校和科研院所等多領域多行業的基層黨建制度規定。宏觀與微觀結合，才能保證黨內生活正常運轉。

五是制度規范與教育引導相結合。所有的制度都體現了特定的價值取向，換言之，黨的宗旨、目標等都反映在各種制度規定中。如民主與集中，既反映在實體性制度中，也反映在程序性制度中；再如，對干部的考核評價，用人導向等等，都體現了特定價值追求。制度的科學性強制性與教育引導相結合，才能最大限度地體現制度應有的功能。教育來自多方面，既有干部培訓教育制度，也包含有其他形式的甚至是潛移默化的教育引導。唯有把二者結合起來，才有對制度本身的認同基礎。

當然，制定制度僅僅是邁出不可缺少的一步，執行制度更是艱巨過程。一般說來，任何政策和制度，如果執行范圍越廣泛、牽涉到的人越多，客觀上就越易于產生邊際效應遞減現象。因此，需要統籌協調各相關部門職能，相互配合；堅持制度面前人人平等，否則制度就形同虛設；堅持“八項規定”以來的新傳統，中央自上而下帶頭做起，就易于得到地方和基層干部的擁護，有利于制度的貫徹落實。雖然這些并非執行制度的全部條件，但至少是不可缺少的條件。

高新民（中央黨校教授）