國務卿是更香的餑餑

——從《紙牌屋》看美國政治（之二）

美劇《紙牌屋》中，安德伍德是美國眾議院多數黨黨鞭，在眾議院的地位僅次于議長和多數黨領袖。然而，當總統幕僚長凱瑟琳告訴他總統不準備提名他做國務卿時，安德伍德頓時五味雜陳，如遭雷擊般怔怔不已，對總統的怨恨油然而生。

顯然，美國國務卿比國會黨鞭的位置，更有吸引力。國務卿為何比黨鞭重要？一方面，相比國會來說，國務院是權力執行部門，掌握著美國對外締約、建交、制定外交政策等重要權力。另一方面，國務卿在美國行政部門中，乃是除總統、副總統之外的第一閣員，由于副總統并不掌握實權，國務卿事實上是美國行政部門中的第二號實權人物。

安德伍德想走進國務院，還有另外的原因，那就是美國建國以來，多次經歷行政權力對立法和司法權力的擴張，而這又是通過不斷擴大中央權力實現的。

美國政府是權力和職能較為混雜的政府，在職能交叉、權力分立的體制下，只有同時作為國家元首和最高行政長官的總統及其直接領導機構，才完全代表國家，而參眾兩院則更多代表地方和選區的利益。劇中議員彼得·羅素必須想方設法為費城的一個撤除船廠的失業工人重新創造工作機會，安德伍德也在他的選區出了命案后不得不馬上趕過去處理危局，說的就是這種情況。在中央政府弱小的情況下，不僅國會沒什么權力，總統的權力也是有限的。美國首任總統華盛頓在登臨大位后，發覺擔任總統真是一件苦差事，他能做的事情實在寥寥無幾，原因很簡單，那時候的美國中央政府還是弱小的。

美國一開始建立起來的全國性政府，乃是一個比“小政府”還要小的政府。獨立戰爭后的美國人，不想再像在母國那樣受到中央政府的鉗制，所建立起來的邦聯制國家，把各邦（州）的權力置于中央權力之上。政府不是越大越好，然而，也不是越小越好。這個邦聯制國家根本無法應對外部威脅和內部動亂，美國的開國者們最終還是通過1787年的費城制憲會議，在美國建立起了聯邦制國家。相比之前邦聯制國家的重要轉變，就是限制州權，將全國性的中央權力置于地方性的州權之上。

從18世紀晚期建國到19世紀下半葉，美國仍然長期面臨州權與中央權力之爭，州權主義與國家主義間的激烈碰撞，多次引發危機。在此期間大法官馬歇爾的判案釋法、亨利·克萊提出并實施的“美國體系”等，都增進了美國中央政府的權威，但仍在1860年代發生了一場對美國影響深遠的南北戰爭。戰爭期間和其后，通過調整中央與地方的財稅事權，增強中央的主導地位，才根本建立中央權威，奠定了此后百余年來美國的長治久安。

美國擴大中央政府權力的過程，也是總統和行政部門權力擴張的過程?？偨y是行政部門的總和，在總統變“大”時，行政部門變大變強也就自然而然。光是美國農業部，現有公職人員就達10萬之多，想想看，這是什么樣的規模，又有什么樣的權力。國務卿是第一閣員，也是美國另一重要機構——國家安全委員會的主要成員，當然也會隨著總統而水漲船高。

美國從邦聯制的無政府狀態到聯邦制下的小政府，再由小政府到強大政府的變遷，告訴人們，一個國家的政府權力，不簡單只是要有制衡，而且要有力有效。對大的國家來說，沒有強大的中央權威是無法治理的，正如托克維爾在《論美國的民主》中說：“大國之所以繁榮，絕不是因為它大，而是因為它強。因此，力量一向是國家幸福和生存的主要條件之一?！?/p>

程亞文（北京學者）